En tiempo de campaña y cuando se debate el futuro de las empresas de servicios públicos, este recuento autorizado y comprensible de cómo se salvó una empresa gigantesca y quebrada debe ser una fuente de mucho aprendizaje.
Astrid Martínez Ortiz*
Una historia relevante
En un debate público reciente, a propósito de la venta de las acciones del Distrito en la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB), hubo referencias a la solución que tuvo la difícil situación financiera de la Empresa de Energía Eléctrica (EEB) en 1997, como una alternativa posible para la ETB. No siempre las menciones revelaron un conocimiento a fondo del “modelo”.
En estas líneas trato de compartir el conocimiento de las condiciones que en 1997 llevaron al Distrito a buscar un socio privado para la EEB, y de explicar el resultado de la operación. El tema adquiere mayor relevancia ahora, cuando el anuncio de la próxima democratización de acciones de la EEB dará lugar a reacciones políticas, en medio de la contienda electoral.
Una empresa emproblemada
A principios de los noventa la crisis financiera afectaba a todo el sector eléctrico, lo que facilitó la adopción de reformas profundas en el sector, en el marco de la nueva Constitución del 91. Se buscó introducir criterios de mercado en la prestación de los servicios públicos y que las tarifas reflejaran los costos de la prestación del servicio. Se dispuso que las empresas -aún aquellas de propiedad pública o mixta- tuvieran un régimen de contratación privado [1].
El racionamiento eléctrico de 1992 y 1993 creó las condiciones para que el gobierno pudiera acudir al rescate de las empresas del sector con problemas financieros, lo que llevó a una acumulación de activos en cabeza del Estado y facilitó su posterior privatización.
La deuda de la EEB en 1996 ascendía a 1.750 millones de dólares, de los cuales 1.300 se vencían en los siguientes cuatro años. No había cómo pagarla.
La génesis de su debacle fue la construcción de la planta de El Guavio en los años ochenta. El proyecto, que empezó en 1981, debía ser construido en seis años con una inversión de 1.350 millones de dólares, pero tardó once años y ejecutó un presupuesto de 3.000 millones de dólares.
El financiamiento del proyecto provino en gran medida del crédito multilateral y su servicio resultó afectado por la devaluación de más del 50 por ciento en los años ochenta. La Financiera Eléctrica Nacional (FEN) aportó recursos complementarios para atender las necesidades de crédito. La refinanciación de la deuda se hizo con recursos del Fondo de Monedas Extranjeras (FODEX) de corto plazo.
La Financiera Energética Nacional (FEN) llegó a tener una exposición del 50 por ciento de su cartera con EEB y por esa razón le cerró el crédito; a mediados de la década de los años noventa, la banca multilateral hizo lo propio.
Para atender su demanda, la EEB tuvo que comprar cincuenta por ciento de la energía requerida al sistema interconectado nacional, mientras concluía el proyecto de Guavio y tampoco estaba en condiciones de pagarle ese consumo a Interconexión Eléctrica S.A. (ISA). Además, había altas pérdidas técnicas y las tarifas a mediados de los años noventa no reflejaban el costo de producir la energía.
La reconversión
En 1997, la EEB era una gran empresa eléctrica integrada, con actividades de generación (23 por ciento del total nacional), transmisión y distribución (21 por ciento del total nacional de suscriptores). Pero era una empresa quebrada.
Ya desde 1992 eran evidentes las dificultades y se firmó un convenio EEB – FEN donde se hablaba de incorporar a un socio privado en el desarrollo de alguno de los eslabones de la producción de energía eléctrica, antes de noviembre de 1993. Pero este compromiso no se cumplió.
En agosto de 1995 se firmó un acuerdo entre el Distrito y la empresa para transformarla en una sociedad por acciones, capitalizarla con aportes de la Nación, escindirla en sus tres negocios y buscar la vinculación del capital privado.
El Acuerdo 1 de 1996 del Concejo autorizó transformar a la EEB en una sociedad por acciones del orden distrital, sometida al régimen de la ley de servicios públicos, y decidió que la nueva sociedad podría tener una participación de capital privado de hasta 49 por ciento.
En enero de 1997, la asamblea de accionistas aprobó una nueva organización. La EEB quedó como casa matriz que administraría las participaciones distritales en dos nuevos establecimientos de comercio, que se crearían más adelante, con los activos de generación (EMGESA- empresa generadora y comercializadora) y de distribución (CODENSA- empresa comercializadora de energía). EEB retuvo la operación de los activos de transmisión para conservar su carácter de empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios. Se aprobó, además, calificar inversionistas aspirantes a capitalizar la empresa y garantizarles el control operativo de las nuevas empresas. También se decidió ofrecer un porcentaje de las acciones a los trabajadores.
La capitalización
En julio de 1997, la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) amenazó con liquidar la empresa si no presentaba un programa creíble de transformación y de salud financiera en dos meses. Pero el proceso de capitalización ya estaba en curso.
Con el fin de cumplir el mandato del Concejo de que los socios privados no tuvieran la mayoría accionaria y, al mismo tiempo, ofrecer el control operativo de las nuevas compañías a quien las capitalizara, se dividió el 51.5 por ciento de las acciones que quedaba en cabeza de EEB, en dos tipos de acciones: las ordinarias y las preferenciales. Estas últimas no tenían derecho a voto pero sí un mayor dividendo.
El Alcalde Mockus insistió en la necesidad de un acuerdo marco que le permitiera al Distrito participar en ciertas decisiones estratégicas y que los inversionistas hicieran oferta también por el 11 por ciento de las acciones de EEB, con lo cual el régimen de la casa matriz sería el de una empresa mixta, lo que más adelante facilitaría la labor administrativa. El Acuerdo Marco de Inversión le dio facultades a EEB para decidir (y vetar) cuando se tratase de fusiones, emisión de acciones y contratación de deuda, entre otros aspectos, en las dos nuevas compañías. De esta manera se logró atender dos objetivos que habían sido tratados en el debate en el Concejo y con los trabajadores:
- se hacía atractiva la operación para los inversionistas estratégicos al ofrecerles el control de las compañías, y
- se preservaban los intereses estratégicos del Distrito capital.
Los resultados
La apertura de sobres en septiembre de 1997 superó las expectativas. La multinacional ENDESA ofreció 810 millones de dólares por EMGESA (33 por ciento por encima del precio de “reserva”) y el consorcio ENDESA-CHILECTRA-ENERSIS ofreció 1.085 millones por CODENSA (3.7 veces superior al precio de reserva). La capitalización total sumó 2.177 millones de dólares, incluyendo los 282 millones que ofrecieron por el 11 por ciento de EEB.
Con esos recursos se pagó la cuantiosa deuda existente y se fondeó el pasivo pensional. El Distrito se quitó un peso de encima en los dos frentes y se crearon las condiciones de lo que sería un continuo fluir de dividendos y recursos provenientes de la reducción de capital en las tres compañías.
En 1999, por ejemplo, la reducción de capital de las tres empresas le permitió al distrito superar la difícil coyuntura crediticia gestada en la crisis asiática de 1997 y que se tradujo en una reducción histórica del crecimiento de la economía colombiana y la elevación del desempleo al 20 por ciento.
El Distrito recibió casi un billón de pesos que fueron a infraestructura en un 53.7 por ciento, y que financiaron al proyecto Transmilenio, la malla vial, el espacio público, las alamedas y los puentes peatonales, entre otros, sin lo cual el alcalde Enrique Peñalosa habría tenido dificultades para cumplir su plan de gobierno.
En términos operacionales, gracias a las mejores prácticas de los socios, mejoraron todos los indicadores, se redujeron las pérdidas técnicas y la duración y la frecuencia de la interrupción del servicio.
A los trabajadores se les ofreció la posibilidad de ser accionistas, tuvieron planes de retiro y se crearon empresas para que ellos prestaran servicios externalizados a sus antiguos empleadores.
Las enseñanzas
Por todas las razones anteriores, el proceso de capitalización de EEB fue exitoso –lo cual no quiere decir que sea replicable en forma idéntica. Las características de cada servicio público son diferentes, el riesgo que comporta la inversión en cada actividad es diverso y las coyunturas políticas y económicas definen la viabilidad de su aplicación en entornos de negocio muy distintos. Varias reflexiones surgen de la exposición del caso EEB.
- En primer lugar, la transformación se dio gracias a los cambios institucionales que introdujo la Constitución de 1991 y a la profunda crisis del sector eléctrico y de la empresa en los años noventa.
- En segundo lugar, el éxito de la empresa y de sus participadas muestra las bondades de las alianzas público-privadas, si éstas se gestionan con criterios de eficiencia, rentabilidad y transparencia.
- En tercer lugar, la bondad o no de la existencia de las empresas públicas no debería ser objeto de un debate ideológico, como es a menudo el caso, sino resultado de un análisis financiero, que involucre riesgos, rentabilidades y liquidez.
Más acciones
El anuncio de la nueva emisión de acciones de la EEB suscitará el interés de conocer mejor el Grupo Energía de Bogotá. Con la emisión se busca financiar aproximadamente la mitad del plan actual, que asciende a casi mil millones de dólares.
En 1997 el Concejo aprobó la participación privada de hasta el 49 por ciento. Según las noticias de prensa, la emisión actual representaría menos del 8 por ciento del capital actual de la empresa. Como resultado de la operación, la participación del Distrito descenderá unos puntos por debajo del 80 por ciento, lo cual deja margen para emisiones futuras.
La decisión tiene todo el sentido desde el punto de vista financiero. Será más fácil financiar el plan de inversiones, mejorará la calidad crediticia de la empresa y de los bonos que ya ha emitido, y los accionistas se beneficiarán con la mayor liquidez de la acción en bolsa.
Otra cosa es discutir si éste es el mejor momento para el anuncio, en medio de una coyuntura electoral. El momento de la emisión no preocupa porque según lo anunció la compañía no será ahora, en medio de la volatilidad de los mercados accionarios del mundo.
Nota. Los interesados en más detalles pueden consultar los trabajaos de Luis Bernardo Florez y Carlos Alberto Barreto (2007): La Empresa de Energía de Bogotá, 1997-2007: un caso exitoso de gestión público privada, y de Rafael Villarreal (2007): Importancia de la Empresa de Energía de Bogotá para las finanzas y la economía de Bogotá. EEB.
* Ph. D. en economía, ex presidente del Grupo Energía de Bogotá, profesora asociada de la Universidad Nacional e investigadora asociada de Fedesarrollo.
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