Fuego amigo

No pasaron desapercibidas las críticas de Roy Barreras y David Racero a los ministros tras el primer mes del gobierno de Gustavo Petro. Aunque moderado, este “fuego amigo” advirtió sobre la lentitud a la hora de radicar proyectos cruciales que fueron pilares de la campaña presidencial del Pacto Histórico.

Esto no es una cuestión menor, especialmente si se tienen en cuenta la experiencia de Barreras en el manejo de la agenda legislativa y la inexperiencia política de algunos ministros que conforman el gabinete.

Una primera aproximación a la cantidad de proyectos muestra que son efectivamente pocos. De los 373 radicados desde el principio de la presente legislatura, apenas seis son de iniciativa del actual gobierno.

Proyectos radicados por el nuevo gobierno

Datos recolectados el 15 de septiembre.

Fuente: Congreso Visible y Cámara de Representantes

Los motivos de la escasez

No obstante, esta escasez debe verse a la luz de tres factores:

1. Los legisladores siempre son mucho más prolíficos que los gobiernos a la hora de radicar proyectos.
2. El gobierno es mucho mejor promotor de sus propias iniciativas que los congresistas.
3. El tránsito de los proyectos radicados por el ejecutivo tiende a ser mucho más veloz.

Con respecto al primer punto, el volumen de proyectos radicado por cada una de las ramas del poder es incomparable, pues es mucho más alto el número de propuestas comenzadas por los legisladores. No obstante, su tasa de éxito —el porcentaje de proyectos aprobados en el último debate sobre el total de los radicados— es indiscutiblemente más baja.

Aunque los legisladores saben que las posibilidades de que un proyecto de su autoría sea sancionado como ley son ínfimas —apenas superiores al 10 %—, radicar muchos proyectos les permite mostrar a sus electorados la “intensidad” de su trabajo legislativo. Por ello una enorme proporción de las iniciativas de los congresistas son testimoniales: no suelen superar el primer debate o son archivadas en el tránsito entre legislaturas.

De hecho, el éxito de un proyecto de este tipo de iniciativa aumenta significativamente cuando cuenta con alto número de autores pertenecientes a múltiples bancadas, la cual es una estrategia que les permite lograr un número razonablemente alto de apoyos.

Esto nos lleva directamente al segundo punto. La tasa de éxito del poder ejecutivo es notablemente más alta que la del conjunto de los legisladores. Mientras que los congresistas no logran aprobar más del 10% de lo que presentan, los gobiernos alcanzan cifras que rondan el 60 %.

Esto se debe a que los gobiernos tienden a ser mucho más meticulosos a la hora de radicar sus iniciativas y lo hacen después de sondear el ambiente y preparar el campo para que el tránsito por comisiones y plenarias tenga la menor cantidad de sobresaltos posible. Por esa razón no se inunda el Congreso con “proyectos innecesarios”, sino que se concentra en las iniciativas más importantes para evitar derrotas políticas asociadas con temas que no son de primer orden.

Aun así, la tasa de éxito no se debe exclusivamente al menor número de iniciativas radicadas. También a que el ejecutivo cuenta con más recursos políticos que le permiten producir disciplina, a diferencia de los legisladores, mucho más débiles en este aspecto.

Además de la tasa de éxito, el tiempo promedio en que un proyecto transita desde el momento de su radicación hasta el de la aprobación en el último debate, es un indicador importante.  La eficiencia en estos tiempos se explica por los apenas mencionados recursos políticos, también por herramientas institucionales como la posibilidad de usar el mensaje de urgencia y, sobre todo, por el control de las mesas directivas que les permiten a las coaliciones oficialistas manejar la agenda y dar prioridad a las iniciativas gubernamentales.

¿Una oportunidad perdida?

A partir de lo mencionado, podría explicarse el modesto número de proyectos radicados por el nuevo gobierno.

No obstante, esto no disipa por completo las dudas sembradas por Barreras y Racero. En especial si se tiene en cuenta que toda nueva administración tiene que aprovechar la “luna de miel” que experimenta durante su primer año. En la luna de miel se suele contar con un legislativo dócil y dispuesto a discutir sus proyectos con una menor exigencia de costos de transacción.

En este contexto, la inactividad podría representar una oportunidad perdida y un alto costo de agenda para el futuro. Sin embargo, aunque este riesgo efectivamente existe, puede esbozarse frente a esto dos argumentos importantes:

• Todo nuevo gobierno necesita un lapso razonable para “aterrizar” y consolidar las prioridades de la agenda. Sin lugar a dudas el foco hoy está puesto en la reforma tributaria y en la reforma política en menor medida.

Para un gobierno ambicioso en materia social como el actual, los recursos que puedan asegurarse de la primera son esenciales y por ello es comprensible que aplacen iniciativas importantes, pero urgentes.

• Sobreactuar el ímpetu legislativo puede sobrecalentar la agenda. Este no es un dato menor, ya que radicar un exceso de proyectos puede producir “trancones” que lleven a retirar proyectos presentados; situación que ha sucedido es más de una oportunidad en distintos gobiernos durante su primer año.

Si bien esto no es necesariamente dramático, puede representar un costo político considerable, sobre todo para los titulares de las carteras que se ven obligados a hacerlo.

¿Víctimas de su propio ímpetu?

El presidente Petro está siendo víctima de las expectativas que alimentó, incluso antes de la misma posesión presidencial y de ahí las críticas.

El gobierno para “el cambio” se encontró con la realidad de la gestión y el choque entre ésta y las expectativas frena el ímpetu. Esto ha ocurrido sobre todo con proyectos prioritarios que necesitan no sólo de la voluntad, sino de una discusión previa y de ajustes que les permitan avanzar y sobrevivir.

Esto es importante, incluso para un gobierno que formalmente posee una gran mayoría parlamentaria, especialmente cuando esta muestra una visible heterogeneidad.

Al mismo tiempo, los líderes del legislativo –en particular Roy Barreras–tienen un gran interés en mostrar que el Congreso está trabajando y así disipar la idea en las personas de que es una corporación inoperante.

Si la ciudadanía tiende a reducir equivocadamente el trabajo legislativo a la producción de leyes, el Congreso entonces tendría que combatir dichas percepciones con productividad: haciendo leyes.   Y esto último se vería como un éxito de quienes dirigen el Congreso.

Tendremos que esperar más tiempo para determinar si nos encontramos ante un escenario atípico en la relación interinstitucional entre estas dos ramas del poder político y si realmente el gobierno se ha quedado atrás en el avance de su agenda legislativa. Por ahora, parece que está actuando como era de esperar: aterrizando en la realidad del proceso legislativo.