La agenda legislativa en 2025: ¿Última oportunidad para pasar las reformas?

Si el Gobierno no establece prioridades y utiliza sus recursos de forma estratégica para avanzar los puntos más urgentes de su agenda, el “trancón” legislativo fácilmente llevará a la parálisis.

Para cualquier gobierno en condiciones “normales” en Colombia, este semestre sería el último que permitiría avanzar en una agenda legislativa de “gran calado”. La proximidad a las elecciones parlamentarias de 2026 de la legislatura que inicia en julio de 2025 hace que, en circunstancias convencionales, las probabilidades de que los proyectos del Ejecutivo nacional sean aprobados en el Congreso decrezcan de forma significativa. 

En este sentido, podría esperarse que el Gobierno pusiera todo su empeño para mantener una razonablemente fluida relación con el Legislativo, que garantice que sus proyectos centrales sean aprobados en la primera parte del año. Sin embargo, si algo queda claro durante el gobierno de Gustavo Petro es que no parecen interesarle muchas de las dinámicas convencionales. Esto tiene consecuencias importantes para su agenda legislativa y sus relaciones con el Congreso.

Los ciclos legislativos y la tiranía del tiempo en la política

En la política, y más claramente en el ejercicio del gobierno, el tiempo no es un devenir exclusivamente cronológico. Existen momentos que se configuran como puntos de quiebre, que marcan un antes y un después. Muchos de ellos son acontecimientos que pueden ser interpretados como “coyunturas críticas”, es decir, fenómenos socialmente traumáticos –y relativamente esporádicos– que fracturan los procesos sociales.

Sin embargo, no solo acontecimientos excepcionales interrumpen o cambian la trayectoria de los procesos. En las democracias, cuestiones simples y previsibles como el calendario electoral pueden producir efectos similares. Es decir, establecen la existencia de etapas en la vida de todo gobierno y es poco probable que estos puedan escapar de los condicionantes que estas le imponen.

Si bien le queda todavía un año y medio de mandato, el gobierno de Gustavo Petro debería entrar en su recta final desde un punto de vista legislativo. De hecho, si se piensa desde la lógica en que se han estructurado las relaciones entre los gobiernos y los “Congresos” en el pasado, los próximos seis meses deberían ser cruciales. No solo por el vencimiento de los plazos formales de la aprobación de algunos de los proyectos emblemáticos para el Gobierno –por ejemplo, la Reforma Laboral–, sino porque desde la segunda mitad de este año, la mayor parte de los legisladores habrá comenzado su carrera por la reelección (o la elección de personas cercanas). Esto indefectiblemente moverá su foco de atención del debate legislativo a sus campañas.

Esto significa que al Gobierno le queda prácticamente un semestre de agenda legislativa neta. La segunda mitad del año será como una especie de “tiempo de descuento” que se cerrará en diciembre de 2025.

Históricamente, es justamente en este punto en el que se invierte la tasa de aprobación entre Gobierno y congresistas. Si los primeros dos años –dos años y medio– se aprueban más proyectos iniciados por el Ejecutivo que por los legisladores, lo contrario comienza a suceder ahora. Pero esto no se detiene ahí. La evidencia señala que los proyectos en los que los gobiernos suelen ser exitosos en su tramo final tienden a tener una relevancia relativa visiblemente menor si se tienen en cuenta los focos de su agenda.

Naturalmente, existen excepciones. Por ejemplo, Juan Manuel Santos logró que se aprobaran buena parte de las leyes asociadas a los acuerdos de paz en 2017 (lo que se puede interpretar como una coyuntura crítica o por lo menos un momento histórico excepcional). No obstante, experimentó dificultades visiblemente mayores que las vividas hasta este momento en materia legislativa.

Un diseño institucional que desfavorece la disciplina legislativa en la etapa final del Gobierno

Dados los recursos políticos con los que cuenta (por ejemplo, el control sobre los cargos públicos y la ejecución del presupuesto), el Gobierno es un actor crucial para el éxito electoral de muchos de los legisladores, por lo que la realización de intercambios que contribuyan a su materialización podría implicar la producción de disciplina que favorezca la agenda legislativa del presidente. 

Sin embargo, el diseño institucional no lo favorece. La imposibilidad de reelección inmediata –sumada a la incertidumbre con respecto a la sucesión y la debilidad, según los datos que arrojan las encuestas sobre buena parte de los candidatos oficialistas que aspiran a suceder a Petro– siembra un manto de dudas con respecto al tamaño y la disciplina que su ya débil coalición legislativa exhibirá desde agosto. Naturalmente, no hacemos referencia a la fidelidad de congresistas del Pacto Histórico, pero sí de las fuerzas subsidiarias que le permiten alcanzar el quorum y las mayorías que necesita tanto en las plenarias como en las comisiones.

Con esto, claro está, no estamos diciendo que la agenda esté hundida, ni mucho menos. No obstante, sería fundamental para el Ejecutivo pisar el acelerador este semestre, cuando todavía pueda aprovechar más fácilmente su capacidad de saciar el apetito de legisladores que necesitan recursos para sus campañas.

La priorización como desafío

El tránsito entre 2024 y 2025 deja tres proyectos que se esperaría que fueran el principal foco de la agenda del Gobierno: la reforma a la salud, la laboral y la jurisdicción agraria. Sin embargo, dada la vocación reformista omnicomprensiva que ha mostrado el Ejecutivo hasta este momento, es muy probable que se radiquen otras iniciativas de alto perfil como una nueva tributaria, la ley de Servicios Públicos, una eventual ley que busque formas de financiación de la educación superior – rentable en época electoral–. 

Si bien todos estos temas revisten importancia para el país, ningún gobierno tiene la capacidad de gestionar una agenda legislativa de este tamaño en un semestre. Si el Gobierno no establece prioridades y utiliza sus recursos de forma estratégica para avanzar los puntos más urgentes de su agenda, el “trancón” legislativo fácilmente llevará a la parálisis. Es posible también que al intentar aprobar todo en las últimas semanas del período legislativo, se cometan vicios de forma que, a la postre, llevan a la invalidación de las leyes por parte de la Corte Constitucional.  

Si el pasado es prólogo, no hay muchas razones para esperar que este primer semestre se caracterice por la eficiencia legislativa. El Gobierno, a pesar de contar con la experiencia del ministro del interior Cristo (que muchos rumores indican renunciará al cargo), no tiene una clara jerarquía en la conducción de los asuntos legislativos: muchos ministros se terminan obstruyendo mutuamente. El partido de gobierno (el Pacto Histórico) tampoco es una fuerza donde sus miembros “halen para el mismo lado”, y en años anteriores el fuego amigo desde los mismos miembros del Pacto ha tumbado varios proyectos importantes.  

Todo esto podría subsanarse si el presidente mismo usara su ascendencia sobre su partido y su prerrogativa para establecer prioridades legislativas. Pero, es evidente que el presidente tiene poco gusto por esta parte de la política, la minucia legislativa (a pesar de tener años de experiencia legislativa) y prefiere utilizar su tiempo con otras caras de la política. Incluso, en ocasiones que ha intervenido termina complicando más el trabajo de sus ministros. 

Un gobierno diferente

Si bien los patrones históricos de las relaciones Ejecutivo-Legislativo dan un marco para entender las posibilidades del Gobierno en 2025, es claro que este no es un gobierno como los pasados. Esto no se refiere solo a la autoproclamada agenda reformista (“gobierno del cambio”) que busca avanzar. También –y de pronto de forma más importante para la aprobación de su agenda legislativa– es la forma como hace política. 

En el pasado, el presidente Petro ha buscado utilizar otros recursos, como la movilización de sus bases y organizaciones afines, para generar presión sobre el Congreso (y las cortes). Esto no siempre funciona y tiene costos altos, por ejemplo, genera la animadversión en otros poderes públicos. Sin embargo, es muy posible que nuevamente utilice este recurso para lograr que se aprueben proyectos claves como la reforma laboral.

Al mismo tiempo, el Gobierno también parece estar dispuesto a jugar el “juego de la gallina” (game of chicken) con algunos temas claves para el país. En la salud, por ejemplo, la crisis por los pagos a las EPS que sobreviven o de los pagos de aquellas intervenidas a hospitales y entidades de salud puede llevar al completo colapso del sistema. El Gobierno tiene en sus manos la capacidad unilateral de reducir las presiones sobre el sistema, e incluso la Corte Constitucional parece dispuesta a obligarle a hacerlo. Sin embargo, para el Gobierno, una crisis del sistema de salud puede llevar a que muchos congresistas abandonen su resistencia y aprueben una reforma de la salud más cercana a las preferencias del Gobierno (o por lo menos mucho más cercana a lo que se lograría sin el colapso).

Estas tácticas de hardball legislativo son muy riesgosas en términos de aprobación presidencial y evidentemente pueden tener efectos terribles para la ciudadanía en general. Pero, para un gobierno que frecuentemente les apuesta a reformas maximalistas, traen consigo la (incierta) ganancia de una gran victoria legislativa. En cierta medida, si el Gobierno se decide por este costoso juego, puede extender su vida legislativa unos meses más.

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