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La Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), pieza clave de la institucionalidad petrolera

Escrito por Astrid Martínez
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Astrid Martinez OrtizLa experta conocedora del sector explica por qué Ecopetrol tuvo un desarrollo tan precario durante 50 años, mientras la ANH ha demostrado logros indudables, pero viene siendo objeto de críticas justificadas. Queda mucho por mejorar en un terreno estratégico para Colombia.

Astrid Martínez Ortiz*

Debate mal manejado

La otrora intocable Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) comenzó a ser criticada a fines del año pasado a raíz de la asignación de bloques exploratorios de la Ronda 2010. Se tendieron mantos de duda sobre la objetividad y legalidad de las medidas que tomó la agencia —oportunas o no— para impedir que una firma que no había aportado información cierta, se quedara con cinco bloques asignados.

Este año se produjo otro debate en la Comisión V del Senado al darse a conocer el informe de la Contraloría General de la República, que señalaba inconsistencias de la gestión de 2010 y ante las observaciones de los senadores sobre los contratos interadministrativos.

Las respuestas de la ANH fueron leña para un fuego que la administración no anticipó. El desgaste de ocho años de gestión, el cambio de gobierno y la inminente reglamentación del acto legislativo que modifica el régimen de regalías, condujeron a la renuncia del Director General. No fue la mejor salida para una persona competente y conocedora del tema como Armando Zamora, quien no merecía una despedida con cajas destempladas.

Lo más preocupante sería comprometer la autonomía administrativa y financiera que prevé el Decreto Ley 1760 de 2003, que dio origen a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, y con ello la adecuada gestión de los recursos petroleros de la Nación.

En este artículo se muestran los antecedentes de la creación de la ANH, los logros de la reforma institucional que permitió, al mismo tiempo, el surgimiento de Ecopetrol S.A. como una empresa petrolera de talla mundial, y los retos del inmediato futuro en el diseño de la política petrolera en Colombia.

De López a Andrés Pastrana

La Junta Directiva de Ecopetrol, presidida por el ministro de Minas y Energía, desde un comienzo estuvo compuesta por representantes del Presidente de la República y no contaba con un staff propio. Sus decisiones dependían de la información suministrada por la administración y en alguna medida por el Ministerio.

Desde 1974, las modificaciones del contrato petrolero fueron decisiones reservadas a la Junta Directiva. A pesar de afectar la renta petrolera percibida por la Nación, ni el Congreso ni el Ministerio de Hacienda tenían incidencia en estas decisiones.

Ese fue el diseño institucional adoptado gracias a unas facultades especiales del Presidente en 1974 (Decreto- Ley 2310). Su bondad radicaba en que las medidas podían tomarse de modo ágil y oportuno, siguiendo las tendencias del mercado mundial de capital de riesgo petrolero. Había discusión pública sobre la participación del gobierno en la renta petrolera que resultaba de esas decisiones, pero esos debates poco o nada afectaban el rumbo de la política.

Durante el gobierno de César Gaviria (1990-1994) se contrató un estudio con Asesoría y Gestión para repensar la institucionalidad del sector de hidrocarburos. Ese estudio concluyó que un obstáculo central para un mejor desempeño del sector era el doble papel que cumplía Ecopetrol: explotar hidrocarburos e intervenir en la asignación de zonas para exploración a las demás empresas con las cuales ella misma competía en el mercado.

Por eso se sugirió atribuir la función de administrar el mapa de tierras a una entidad distinta de Ecopetrol, o, en su defecto, crear un Comité de Administración del Recurso Petrolero, que reportara a la Junta Directiva de Ecopetrol y no a su presidente, para que la vicepresidencia de exploración y producción de Ecopetrol compitiera con otras empresas por la asignación de tierras para la exploración.

En el siguiente gobierno (Samper Pizano), se contrató otro estudio con Booz, Allen& Hamilton y Asesoría y Gestión que concluyó en la adopción de una nueva estructura administrativa de Ecopetrol, con un fuerte “corbatín” corporativo y negocios operativos claramente diferenciados, implantando un sistema de contabilidad que revelara la eficiencia de cada centro de negocio.

Pero no se creó el Comité de Manejo del Recurso Petrolero; la empresa conservó el conocimiento geológico acumulado por años de exploración en Colombia y pudo reservar áreas para sí, a la espera de que algún día se superaran las dificultades fiscales y le permitieran hacer exploraciones.

Hasta 1999, el sistema fue estable con dos reglas centrales. Las regalías quedaron fijas en 20 por ciento para cualquier nivel de producción en los campos petroleros, y la participación mínima del Estado en la producción de los contratos de asociación era de 50 por ciento.

El gobierno Pastrana redujo al 30 por ciento la participación mínima y tramitó la ley que estableció un cobro de regalías variable en función de la producción del campo; intentó que los precios de los combustibles reflejaran su costo de oportunidad al asignar remuneraciones a los distintos eslabones de la cadena de producción, transporte y distribución de gasolina y diesel, de acuerdo con criterios de mercado. Pero este gobierno no se ocupó de fortalecer a Ecopetrol.

Por qué falló Ecopetrol

Dos hechos básicos explican el precario desarrollo de Ecopetrol en sus primeros cincuenta años de existencia:

  • El primero fue la figura del contrato de asociación, que le impidió consolidarse como una verdadera empresa petrolera, es decir, que sabe cómo encontrar petróleo en cuencas sedimentarias diversas y efectivamente lo encuentra y lo explota.

Inspirados en visiones opuestas a la inversión pública en hidrocarburos y alegando las restricciones fiscales de los años ochenta, los defensores de esta figura sostenían que el gobierno no debía incurrir en un riesgo exploratorio, por definición muy alto, si, gracias al contrato de asociación podía participar en la producción del campo, una vez el socio hacía un descubrimiento.

  • El segundo fue haber sido encargado de ejecutar costosos programas de subsidio e inversión social en zonas donde la presencia del Estado era precaria.

Estas tareas se justificaron en parte por las dificultades financieras del Estado y en parte porque Ecopetrol recibía parte de la renta petrolera vía su participación en los contratos de asociación. Los programas incluían el de gas para el campo o la masificación del gas natural, además de los subsidios que la empresa asumía en varios productos, en particular, el de los combustibles líquidos para uso automotor.

Esos encargos y la contabilización de las reservas petroleras en el balance de la empresa hacían difícil evaluar su eficiencia. Además, la función de recaudar y liquidar las regalías hizo que la administración dedicara mucho esfuerzo a atender las demandas de los mandatarios territoriales, con las consecuentes presiones políticas.

ANH: una historia de éxito

En el primer gobierno de Uribe, en desarrollo de facultades extraordinarias y mediante el Decreto Ley 1760 de 2003, se escindió a Ecopetrol y se le cambió su naturaleza:

  • De ser empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, pasó a ser una sociedad pública por acciones.
  • Se le escindió la administración integral de las reservas de propiedad de la Nación y la administración de activos no estratégicos.

La primera escisión dio origen a la Agencia Nacional de Hidrocarburos, como una Unidad Administrativa Especial, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. La segunda escisión se incorporó en la Promotora de Energía de Colombia S.A. que a pesar de su nombre rimbombante, simplemente acogió las participaciones menores que Ecopetrol tenía en once compañías.

Ecopetrol pudo así dedicarse enteramente a las labores propias de una empresa petrolera en toda regla, en medio de una excelente coyuntura de precios internacionales altos, y la Agencia pudo desarrollar una intensa actividad de promoción entre inversionistas estratégicos y de evaluación del potencial geológico colombiano.

La separación de roles se ha traducido en logros financieros y sectoriales importantes. Las dudas que pudieron asaltar a algunos sobre el peligro de un debilitamiento o quiebra de Ecopetrol, se han visto disipadas por buenas gestiones y buenas coyunturas.

El nuevo contrato de concesión y la creación del contrato de evaluación técnica (TEA, por sus siglas en inglés) permitieron aumentar la exploración y el conocimiento de las cuencas colombianas:

Entre 2006 y 2010 se superaron ampliamente las metas de la Agencia:

  • Se propuso que el país hiciera 32 mil kilómetros de sísmica e hizo 82 mil kilómetros.
  • La meta en pozos perforados fue de 160, y se llegó a 322.
  • La inversión extranjera en el período superó los 4.200 millones de dólares.

Como resultado de la política petrolera y la inversión de Ecopetrol y otras empresas se alejó el peligro de pérdida de autoabastecimiento y la producción ronda el millón de barriles día, con récord histórico.

El amago de crisis

La Comisión V del Senado le hizo dos debates al Director General en junio y septiembre de este año. Las acusaciones versaron sobre tres asuntos:

  • La celebración de contratos interadministrativos con la Financiera Energética Nacional (FEN) y con el Ejército Nacional.
  • La cláusula de los contratos de transferencia de tecnología y la del programa de las becas para hijos de funcionarios.
  • El registro del margen de comercialización de las reservas como activo de la entidad y el registro de los rendimientos financieros de las regalías no distribuidas, que “ponían en riesgo” más de un billón de pesos.

La administración dio las explicaciones solicitadas:

  • Con el convenio de la FEN se buscaba agilizar los estudios sobre crudos pesados, y con ayuda de ingenieros del ejército en zonas de conflicto se trataba de hacer prospección sísmica,
  • con el programa de becas se trató de retener talento humano porque la Agencia compite con empresas que tienen atractivos regímenes salariales;
  • el registro contable de márgenes y rendimientos se había hecho siempre de la misma manera, sin haber recibido glosas de la Contraloría; los recursos de las regalías no distribuidas por orden del Departamento Nacional de Planeación no estaban en riesgo sino invertidas en TES.

También se mencionó por parte de los críticos que la empresa no había sido oportuna en la revisión de antecedentes de las compañías en la Ronda 2010 y se indagó por qué se ponía a Ecopetrol a competir en las mismas condiciones que otras empresas petroleras.

Se planteó además que el régimen de contratación adoptado por el acuerdo 001 de 2009 del Consejo Directivo de la Agencia no correspondía a su naturaleza de Unidad Administrativa Especial, adscrita a un Ministerio, pues al no ser empresa industrial y comercial del Estado —como sí lo había sido Ecopetrol— no podía contratar en los términos propuestos, y que la Agencia registraba como propios logros de las empresas petroleras.

Agenda pendiente

En el corto espacio disponible no es posible abordar en profundidad y con altura los tópicos que surgieron en el debate y algunos que no surgieron, pero hay que idear caminos para consolidar la arquitectura institucional. A continuación se enuncian algunos lineamientos:

  • En primer lugar sería conveniente reforzar el marco legal de la política de hidrocarburos para que incluya no sólo la exploración y la producción de petróleo y gas natural, convencional y no convencional, sino también la producción de derivados.  

El Congreso debe pronunciarse sobre estos temas para formular una Ley Marco de Hidrocarburos, a iniciativa del gobierno, ya que hasta ahora las grandes reformas del sector se han hecho en uso de facultades concedidas al Ejecutivo y han dejado de lado diversos aspectos de la política.

Esta Ley debe mirar integralmente las inversiones en el sector, los precios de los productos, los órganos de regulación y control para ordenar la actividad y hacer posible un mayor desarrollo sectorial, como lo hizo por ejemplo la Ley 143 de 1994 para el sector eléctrico. 

  • En segundo lugar, hay que dilucidar el carácter de la ANH para fortalecer su autonomía técnica y aclarar cuáles son sus fuentes de recursos financieros, cuáles son sus funciones y si puede contabilizar en su balance las reservas de hidrocarburos de la Nación.

Debe avanzarse en dotarla de una nueva organización y la planta de personal correspondiente, donde queden adecuadamente reflejadas y dotadas sus funciones centrales.

En la actual organización no existe, por ejemplo, una dependencia encargada de cumplir la función de “Adelantar las acciones necesarias para buscar el adecuado abastecimiento de la demanda nacional de hidrocarburos, derivados y productos”. Tampoco aparece registro de su gestión en este campo.

La labor de control que debe hacer en campo requiere una planta de personal específica. Si queda en manos de contratistas, la calidad del control puede verse comprometida.

Estas acciones deben inspirarse en el propósito que tiene la sociedad colombiana de hacer el mejor uso de sus recursos minero-energéticos para propiciar un salto en el desarrollo y en el bienestar de su población.

Para ello no basta con consolidar la arquitectura institucional del sector, porque se requiere el concurso de todos los órganos del Estado para erradicar la corrupción, prevenir el lavado de activos y la acción de las fuerzas ilegales.Y que la sociedad participe en la formulación de la política y vigile su ejecución. No basta pero ya es un paso en la dirección correcta.

* Ph. D. en economía, ex presidente del Grupo Energía de Bogotá, profesora asociada de la Universidad Nacional e investigadora asociada de Fedesarrollo.

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