Un recorrido por la historia de esta extraña criatura de la Constitución de 1991: sus antecedentes, los cambios que ha sufrido, sus grandes fallas y, sobre todo, la gran dificultad para acabar con esta institución tan criticada.
Juan Manuel Charry*
Antecedentes
El Acto Legislativo 1 de 1979 intentó crear el Consejo Superior de la Judicatura como una alta corporación de la rama Judicial cuyas funciones consistirían en:
- Administrar la carrera judicial;
- Enviar listas de elegibles a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado para elegir magistrados de esas corporaciones y de los tribunales;
- Conocer y sancionar disciplinariamente a los funcionarios judiciales y a los magistrados, así como las faltas de los abogados; y
- Dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
Los magistrados del Consejo Superior serían elegidos por esta misma entidad para períodos de 8 años sin posibilidad de reelección.
El Acto Legislativo 1 de 1979 fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, muchas de sus disposiciones fueron antecedentes directos de instituciones y normas adoptadas en la Constitución de 1991. No solo el Consejo Superior de la Judicatura, sino también la Fiscalía, la pérdida de investidura de los congresistas y el Plan Nacional de Desarrollo, entre otros.
Se puede decir que este fue el primer intento de creación del Consejo Superior de la Judicatura, que a la postre resultó abruptamente abortado por la jurisdicción constitucional que tanto incidiría sobre la futura y accidentada existencia de este organismo.
Creación
La Constitución de 1991 creó el Consejo Superior que se dividiría en dos salas, una administrativa y otra jurisdiccional disciplinaria. La primera tendría seis magistrados, dos elegidos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado. La segunda tendría siete magistrados elegidos por el Congreso a partir de ternas enviadas por el gobierno. Todos para períodos de ocho años.
Sus funciones, similares a aquellas previstas en 1979, serían:
- Administrar la carrera judicial;
- Elaborar listas de elegibles;
- Sancionar las faltas disciplinarias de funcionarios judiciales y abogados;
- Dirimir conflictos de competencia, y
- Controlar el rendimiento de los despachos judiciales y elaborar el presupuesto de la rama Judicial.
En la exposición de motivos para primer debate, la Asamblea Nacional Constituyente dijo que consideraba al Consejo Superior como una empresa con el propósito de modernizar el sistema judicial y fortalecer la carrera. Asimismo, lo concebía con la capacidad jurisdiccional inherente a su condición de tribunal disciplinario.
Recorte de funciones
En la Comisión Cuarta de la Constituyente se previó expresamente que el Consejo Superior de la Judicatura conociera y sancionara las faltas disciplinarias de los magistrados de las altas corporaciones judiciales.
La jurisdicción constitucional dejó sin efectos el intento de controlar a los altos magistrados.
Después esta facultad quedó plasmada en la Constitución en forma genérica respecto de todos los funcionarios judiciales. Sin embargo, el Decreto Extraordinario 2652 de 1991, que desarrolló la norma constitucional, modificó nuevamente la competencia para que aplicara a los altos magistrados y al fiscal general.
En la Sentencia C-417 de 1993, la Corte Constitucional, invocando la figura de la unidad normativa o proposición jurídica completa, se pronunció sobre el artículo anteriormente mencionado para declarar su inexequibilidad por violación del fuero constitucional de estos altos funcionarios. Así el Consejo Superior de la Judicatura perdería una de sus competencias esenciales: la vigilancia y sanción de la conducta de los magistrados de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia.
Una vez más, como ocurrió con la reforma constitucional de 1979, la jurisdicción constitucional dejaba sin efectos los controles efectivos a los altos magistrados.
Reforma a la justicia
A pesar de las medidas tomadas en la Constitución de 1991 y debido sobre todo al acto de confianza ingenua en los funcionarios judiciales que significó el atribuirles funciones electorales para altos cargos del Estado, la rama Judicial entró en una crisis muy severa: enfrentamientos entre las corporaciones judiciales a raíz de la acción de tutela contra sentencias, congestión en los despachos judiciales, impunidad, tráfico de influencias, pago de favores, “tú me eliges, yo te elijo”, politización y otras formas de corrupción.
Todo lo anterior produjo el ambiente para proponer una reforma profunda a la rama Judicial bajo el primer gobierno del presidente Santos. El balance del desempeño de sus principales órganos arrojó un resultado negativo para el Consejo Superior de la Judicatura y de allí surgió la propuesta de eliminarlo.
Pero como en Colombia la realidad supera a la ficción, los males que pretendían corregirse atacaron la reforma propuesta. Se vieron magistrados defendiendo intereses propios y ajenos, así como proponiendo modificaciones que podrían beneficiarlos personalmente.
El escándalo afectó la reforma en último momento y el gobierno acudió excepcionalmente a la objeción del Acto Legislativo para evitar que entrara en vigencia. La supresión del Consejo Superior de la Judicatura fue frustrada justo en el momento en el que entraría a regir.
Equilibrio de poderes
 Comisiones de la Asamblea Nacional Constituyente. Foto: Banco de la República |
Con el hundimiento de la reforma a la justicia quedó pendiente corregir los errores de diseño constitucional de la rama Judicial, de competencias de control y juzgamiento cruzadas entre el Congreso y las Cortes, así como las funciones electorales de estas últimas.
Así las cosas, se propuso otra reforma constitucional menos ambiciosa y más puntual. En ella se preveía nuevamente la supresión del Consejo Superior de la Judicatura para dejar en su lugar un Consejo de Gobierno Judicial, con su respectiva gerencia, que cumpliera con las funciones administrativas, y una Comisión Nacional de Disciplina Judicial que cumpliría con las funciones disciplinarias. Lo anterior se alcanzó mediante el Acto Legislativo Nº 2 de 2015.
Sin embargo la Corte Constitucional, en la Sentencia C-285 de 2016, declaró inexequibles las disposiciones relativas a la administración de la rama Judicial, pues consideró que se violaba el principio de autogobierno judicial y revivió la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Además, mediante la Sentencia C-373 de 2016 también declaró inexequible la Comisión de Aforados que investigaría y acusaría a los altos magistrados ante el Congreso. Ahora bien, aún existe la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y por ende no hay lugar para revivir la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
En esta oportunidad, la jurisdicción constitucional dejó sin efectos el intento de controlar a los altos magistrados mediante la Comisión de Aforados y revivió la Sala Administrativa del Consejo Superior.
Nuevo Acuerdo con las FARC
Después de más de cinco años de negociaciones que concluyeron en el “Acuerdo Final” de La Habana, este texto fue negado por el pueblo en plebiscito el pasado 2 de octubre. El gobierno, las FARC y las fuerzas políticas a favor y en contra entendieron que la falta de apoyo implicaba la renegociación de uno nuevo que incorporara o corrigiera los aspectos que dieron origen a la negativa.
El Consejo Superior de la Judicatura fue previsto como una empresa para agilizar y modernizar la administración de justicia.
Uno de los puntos que fue blanco de mayores críticas fue la coordinación de la Jurisdicción Especial de Paz con las demás jurisdicciones previstas en la Constitución. El nuevo Acuerdo, firmado el 12 de noviembre de 2016, estableció que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante tres de sus magistrados y tres de la Jurisdicción Especial de Paz, decidiría sobre los conflictos de competencia por mayoría simple o, en su defecto, por medio del presidente de la Jurisdicción Especial.
En el acuerdo con las FARC se propuso un procedimiento de coordinación entre jurisdicciones -como también ocurre en el caso de la tutela- en el que predomina la Jurisdicción Especial de Paz.
Una historia accidentada
El Consejo Superior de la Judicatura fue previsto como una empresa para agilizar y modernizar la administración de justicia y como un tribunal disciplinario para todos los funcionarios judiciales, incluidos los magistrados de las altas corporaciones judiciales y los abogados.
La jurisdicción constitucional declaró inexequibles los intentos de 1979 y 1991 por establecer controles efectivos a los magistrados de las altas Cortes. Y la administración de justicia no da muestras de mejoras sustanciales.
Por el contrario, persisten sus demoras, congestiones y los vicios propios de su burocratización. La existencia del Consejo Superior de la Judicatura no ha contribuido a la agilidad, eficiencia e imparcialidad de las decisiones judiciales. Más bien, ha contribuido al escándalo y a dejar en evidencia los vicios de la rama Judicial.
La accidentada existencia del Consejo Superior de la Judicatura indica los vaivenes de las políticas gubernamentales en relación con la administración de justicia, que van desde la concepción empresarial del órgano hasta sus dos fallidas supresiones, pasando por atribuirle funciones especiales en coyunturas excepcionales a pesar de ser una corporación precariamente restablecida por decisión judicial.
*Abogado constitucionalista, exdecano de la Facultad de Derecho de la Universidad del Rosario. jcharry@charrymosquera.com.co
