Justicia Agraria y Reforma Agraria

Esta semana se aprobó por fin en el Congreso la Ley Estatutaria de la Jurisdicción Agraria. Este no solo es un logro para el gobierno de Petro, sino también un importante diseño institucional que complementa la apuesta del gobierno por resolver las injusticias en el campo. Si bien la Jurisdicción Agraria no es la Reforma Agraria (RA), su aprobación nos sirve de excusa para recodar un poco la apuesta del gobierno en este sentido.

Recordemos que la RA es el proceso mediante el cual el Estado redistribuye o distribuye tierras y activos relacionados con ella a campesinos que no tienen acceso a esta. Las RA las podemos clasificar en estructurales, negociadoras y colonizadoras.

Las RA estructurales o radicales son aquellas en las que el Estado redistribuye grandes cantidades de tierra a los campesinos en poco tiempo, producto principalmente de la expropiación sin compensación- o con una compensación muy baja- a los terratenientes. Ejemplos de estas pueden ser las que se dieron durante revoluciones sociales como la mexicana, rusa, boliviana, cubana, china, o, producto de regímenes militares como el de Nasser en Egipto o Velazco Alvarado en Perú, o, en el marco de gobiernos autoritarios de la posguerra en Asia que contaban con el respaldo de los aliados, como Japón, Taiwán o Corea del Sur. El principal mecanismo de estas tiende a ser la expropiación, eliminando o afectando considerablemente la estructura latifundista, por ende, el poder político y económico de los terratenientes.

Luego tenemos las RA negociadoras. En estas el Estado distribuye tierra entre los campesinos principalmente a través de la compra formal de tierras a los terratenientes a precio de mercado, utilizando la expropiación en muy pocas ocasiones. Ejemplos de este tipo de reformas serían las impulsadas en los gobiernos de Carlos Andrés Perez en Venezuela luego del Pacto de Punto Fijo, o las reformas que impulsaron los gobiernos democratacristianos en Chile antes de Allende. El principal mecanismo es la negociación y posterior compra de tierras. Los casos actuales de la Suráfrica postapartheid, Filipinas y Brasil demuestran los límites y el alcance moderado de esta vía.

Por último, están las RA colonizadoras, las cuales se caracterizan porque el Estado no expropia a los terratenientes ni les compra masivamente sus tierras, sino que el Estado utiliza los baldíos para distribuirlos entre los campesinos, ya sea que se los adjudique o promueva que estos los colonicen. Como es evidente, no se afecta ni el poder político ni económico de los terratenientes, por lo que, pese a que se pueden lograr distribuciones importantes de baldíos, por lo general su impacto es marginal, puesto que los baldíos tienden a ser tierras que están alejadas de los centros urbanos o circuitos comerciales, ser de difícil acceso y no ser necesariamente desde el punto de vista agrícola las mejores. Colombia es uno de los países cuyo Estado ha optado en su mayoría por la adjudicación de baldíos, combinada en menor medida con negociaciones y pocas expropiaciones.

El gobierno de Petro ha optado por el camino de una RA negociadora y el acuerdo de compra de tierras con FEDAGAN así lo demuestra. La meta del gobierno en clave de cumplir el punto número uno del Acuerdo de Paz es llegar a 1.5 millones de hectáreas para el Fondo Nacional de Tierras. La meta para este 2024 son 400 mil hectáreas y a fecha de hoy el gobierno lleva aproximadamente 185 mil hectáreas, es decir casi la mitad. El problema es que se necesitarían comprar casi 42 mil hectáreas todos los meses para llegar a la meta al final de su mandato.

Centrarse solamente en la compra de tierras como principal mecanismo para la reforma implica grandes retos. Como bien ha demostrado Michael Albertus (2015) la mayor parte de las RA de gran alcance en el siglo XX se lograron bajo regímenes autoritarios que utilizaron la expropiación masiva. Paradójicamente a lo que podría pensarse, lograr una RA de gran alcance en democracia es muy difícil, puesto que los gobiernos civiles tienen fuertes restricciones institucionales para realizar expropiaciones masivas, como por ejemplo, una rama judicial que sea muy garantista de  los derechos de propiedad de los terratenientes, o, un congreso sobrerrepresentado por estos que bloquee leyes de reforma agraria,  o, en el peor de los casos, elites terratenientes que se alíen con militares y hagan un golpe de estado para bloquear la RA, como a Árbenz en Guatemala, Goulart en Brasil o Allende en Chile.

Sumado a lo anterior el gobierno manifestó desde un inicio que no promovería una nueva ley de reforma agraria. Pero, para la mayor parte de los académicos y analistas, sí son necesarios nuevos diseños institucionales para implementar la reforma, o, para seguir resolviendo muchas injusticias agrarias, de hecho, la creación de la Jurisdicción Agraria es una muestra de ello.

El gobierno no debería renunciar a la idea de nuevos diseños institucionales, ni tampoco a la aplicación de otros mecanismos que ya existen, como la extinción de dominio sin compensación cuando no se explota la tierra, derivada del concepto de la función social de la propiedad como lo ha señalado Alejandro Reyes (2023), puesto que estos podrían acelerar la implementación de la RA. Sacar adelante una reforma agraria profundamente redistributiva en democracia es difícil, pero es un reto que debemos asumir como demócratas, para acercarnos cada vez más a una verdadera justicia social agraria.