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¿Reforma integral a la Justicia o rompecabezas?

Escrito por Pablo Convers
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Pablo_Convers_Razon_publicaUna mirada panorámica de la mega–reforma que impulsa el gobierno deja un sabor agridulce: el inventario de proyectos es más amplio de lo que se piensa, los tiempos no se han sincronizado, la eficiencia de la justicia colombiana comparada con otros países es deplorable y la aplicación real de leyes importantes va a paso de tortuga*.

Pablo Andrés Convers**

Diluvio de proyectos

El ministro de Justicia, Juan Carlos Esguerra, ha insistido en que el Acto Legislativo de Reforma es tan sólo una parte de “la reforma integral a la justicia”. No obstante, los medios masivos de comunicación no han presentado esa batería de reformas legales y constitucionales en ciernes. 

Y efectivamente, en la actualidad al menos once iniciativas para mejorar la administración de la justicia hacen tránsito en el Congreso, así:

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Además de los proyectos en curso, también deben incluirse aquellos aprobados en legislaturas pasadas que están a la espera de ser reglamentados o implementados, como el Estatuto del Consumidor, el Código Contencioso–Administrativo y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras.

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El colapso actual del sistema penal acusatorio en Colombia es en mucho un resultado de la pésima implementación de la reforma.    Foto: Foursquare.

También deben mencionarse los proyectos pendientes de radicación ante el Congreso, como la nueva Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el Estatuto del Abogado, ambos imprescindibles en el caso probable de que se apruebe la Reforma Constitucional a la Justicia. También se perfilan para la próxima legislatura el proyecto para la Desmonopolización de la Acción Penal y el Código de Policía.

La suerte de este conjunto de iniciativas debe analizarse desde la perspectiva realista de una agenda legislativa ya congestionada por gran número de proyectos. Esto dificulta el trámite de los proyectos presentados en la legislatura pasada y que han de ser aprobados en la próxima para que puedan convertirse en leyes. De lo contrario serán archivadas y se perderán los desvelos del gobierno y de los congresistas para sacarlas adelante.

 

Reformitis crónica

Desde la Constitución de 1991 se han intentado reformas a la justicia para:

  • garantizar el acceso;
  • reducir la congestión;
  • mejorar el indicador de cumplimiento de contratos y reducir los tiempos de ejecución de los mismos;
  • lograr mayor independencia de los jueces;
  • modernizar la gestión de la rama judicial mediante el uso de tecnologías de comunicación, información y procesos administrativos novedosos;
  • la adecuada capacitación de jueces y funcionarios judiciales.

Este interés por reformar la justicia no es exclusiva de Colombia, sino reflejo de una tendencia regional. Desde comienzos de la década de los ochenta, en la mayoría de América Latina, los gobiernos, las ONG y organismos de ayuda externa como la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID, por su sigla en inglés) se han embarcado en esfuerzos regionales para reformar las instituciones del sector [1].

Estos cambios se han concentrado en reformas legales, en mejor organización y más recursos presupuestales, en capacitar jueces y funcionarios judiciales, en funcionamiento de mecanismos alternativos de resolución de conflictos (arbitraje y conciliación), e incluso en reformas sistemáticas, como ha sucedido con las de los sistemas penales para adoptar el modelo oral acusatorio.

Aunque en efecto se han reformulado las leyes y se ha invertido más en el sector, la atención que recibe el ciudadano sigue siendo insuficiente, su calidad muy baja y el cumplimiento efectivo de las nuevas leyes ha sido precario [2].

El colapso actual del sistema penal acusatorio en Colombia es en mucho un resultado de la pésima implementación de la reforma. La falta de recursos económicos, físicos y humanos, así como un uso inapropiado del principio de oportunidad, han llevado a la sobre-congestión de investigaciones en manos de la Fiscalía.

Los propios jueces y abogados litigantes han aplicado “a medias” el principio de oralidad, obstaculizando la celeridad del proceso por falta de un cambio en la cultura legal mediante mejor capacitación.

 

La muy mala justicia colombiana

Según el informe de competitividad global 2011-2012 elaborado por el Foro Económico Mundial, que evalúa entre otros, la eficiencia de los sistemas judiciales para resolver disputas, Colombia ocupa el puesto 88 entre 142, con un valor de 3,3 sobre 7 (siendo el promedio mundial de 3,8). Así se observa en el cuadro siguiente:

 

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Fuente: World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2011-2012. Page 399.

Colombia ocupa casi el mismo puesto (87) en el international property rights index, que mide el imperio de la ley (rule of law), con 3,9 puntos sobre 7 (y un promedio mundial de 4,3). En ambas variables, el sistema judicial colombiano resulta ser bastante deficiente, como se registra en el cuadro siguiente: 

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Fuente: World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2011-2012. Page 390.

En el informe Doing Business del Banco Mundial, Colombia ocupó el puesto 150 en el reporte de 2011 y el 149 en el 2012 (entre 183 países). Entre los 32 países de América Latina y el Caribe tuvo el puesto 25 en el indicador de cumplimiento de contratos — que evalúa la eficiencia del sistema judicial para resolver disputas en la interpretación de contratos —. Dentro del indicador de celeridad, Colombia ocupa el puesto 178 entre 183 países [3], con 1.346 días de demora en promedio (debe notarse que éste último es un estudio de percepción).

En todo caso, en 2010 se registró el ingreso de 2`303.378 procesos a la rama judicial y el egreso de apenas 2`562.371. A pesar de este modesto avance, la rama terminó el año con 2`619.686 procesos pendientes de decisión [4].

A pesar de que el tiempo requerido para fallar procesos ha disminuido en varios municipios, todavía hay procesos que pueden tardar hasta 750 días para fallo en primera instancia en Bogotá y hasta 5 años en Barranquilla [5].

Rompecabezas en lugar de reforma integral

Colombia está en mora de una reforma integral a la justicia, que incluya una adecuada ingeniería institucional y el presupuesto necesario para que se cumpla. Pero esta mirada integral se echa de menos en la actual “reforma integral a la justicia”, pues no ha sido planeada como una política de largo plazo.

Ya se hacen evidentes los problemas en la aplicación de leyes como la de Víctimas y Restitución de Tierras o el Código Contencioso Administrativo:

-En materia de víctimas y restitución de tierras, particularmente en cuanto a la jurisdicción agraria para adelantar los procesos, apenas se están prendiendo motores con la capacitación de funcionarios y el nombramiento de los jueces agrarios. Hasta la segunda semana de abril, se habían creado apenas 22 juzgados y 5 jueces agrarios habían sido nombrados en propiedad. No se ha presentado el primer caso de restitución ante la justicia agraria, cuando ya se han acumulado más de 10.000 reclamaciones registradas, lo cual supone un retraso severo en el cronograma previsto por el gobierno.

-La puesta en marcha de nuevo Código Contencioso Administrativo también es complicada. La Ley 1437 de 2011 empieza a regir el próximo 2 de julio, pero hasta el momento la rama no cuenta con personal capacitado, infraestructura y recursos suficientes para cumplir medidas como el cambio a la oralidad de los procesos.

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Los jueces y abogados litigantes han aplicado “a medias” el principio de oralidad, obstaculizando la celeridad del proceso por falta de un cambio en la cultura legal.

Foto: vanguardia.com

El plan de descongestión a cargo del Consejo de Estado comenzó hace poco. Y además la Corte Constitucional (mediante sentencia C-818/11) declaró inexequibles por vicios de procedimiento [6] todas las disposiciones de la Ley 1437 de 2011 sobre el derecho de petición (artículos 13 al 33) [7].

Cuando se tramitaba la reforma al Código en el Congreso, la Corporación Excelencia en la Justicia advirtió que el tiempo establecido para entrar en vigencia no era suficiente, no sólo por la falta de infraestructura, recursos y capacitación, sino por la falta de una gerencia de la rama judicial más eficiente y moderna. Lo ideal sería que este tipo de políticas se pusieran en marcha una vez se tuviera claridad sobre el diseño institucional de la rama judicial.

 

 

En conclusión 

Hay que reconocer la voluntad del ejecutivo al plantear una reforma a fondo de la justicia, esencial para garantizar los derechos fundamentales y el desarrollo económico. Esta tarea no es fácil y hasta el momento el gobierno ha mostrado gran determinación.

Falta por confirmar si el gobierno ha estimado seriamente las cifras de lo que costará poner en marcha de esta mega–reforma y si los recursos necesarios han sido incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en los planes plurianuales de inversión.

No obstante, queda la sensación de que en lugar de someter la justicia a una intervención quirúrgica bien planificada, se le está llevando a la sala de operaciones sin tener un diagnóstico claro ni un objetivo preciso.

 

* Texto escrito en virtud del convenio entre Razón Publica y el Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría Olózaga (ICP), con la colaboración de Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ).

* Abogado. Investigador del Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política.

twitter1-1@PabloConvers 

 

 

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