Un recuento claro y pormenorizado para entender la dimensión del abuso de poder: congresistas, magistrados y miembros de la Fuerza Pública gozan de privilegios inconstitucionales, que tarde o temprano se tendrán que revisar dada su insostenibilidad fiscal.
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Un solo régimen para todos El artículo 48 del capítulo 2 del Título II de la Constitución de 1991 estableció que la seguridad social es un derecho económico, social y cultural, al cual se accede mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio e irrenunciable bajo la dirección, la coordinación y el control del Estado, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Este derecho fue reglamentado mediante la ley 100 de 1993, que creó el Sistema de Seguridad Social Integral, enmarcándolo en los principios de participación, unidad y solidaridad, con el fin de que los colombianos, sin excepción, pudieran acceder a tal derecho. La Ley 100 definió el Sistema de Seguridad Social Integral como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y demás servicios sociales complementarios. La ley señaló los procedimientos para ir eliminando paulatinamente los regímenes especiales del nuevo sistema de pensiones, que todavía existían en los sectores eléctrico, minero y textil, entre otros.
La ley 4ª de 1992: abuso de poder Sin embargo, por iniciativa del gobierno de César Gaviria — siendo ministro de Trabajo Francisco Posada de la Peña y ministro de Hacienda encargado Héctor José Cadena Clavijo — se expidió la ley 4ª de 1992, en contravía de los principios fijados por la Constitución y quedaron plasmados en la propia ley 100 un año después. Sin embargo, por iniciativa del gobierno de César Gaviria — siendo ministro de Trabajo Francisco Posada de la Peña y ministro de Hacienda encargado Héctor José Cadena Clavijo — se expidió la ley 4ª de 1992, en contravía de los principios fijados por la Constitución y quedaron plasmados en la propia ley 100 un año después. La ley 4ª fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, donde cabe destacar algunas particularidades:
A pesar de la generosidad de la ley, se estableció claramente que estos ingresos no tenían connotación salarial. Sin embargo – y sorpresivamente -la Corte Constitucional eliminó esta talanquera mediante sentencia del 2003, en abierta contradicción con otras de sus propias sentencias proferidas en 1996 [1].
Las Altas Cortes prevaricaron En 2005, mediante el Acto Legislativo Nº 01, se adicionó el artículo 48 de la Constitución para modificar el régimen de las pensiones en Colombia: se eliminaron los beneficios adicionales logrados mediante convenciones colectivas. Solo quedaron dos regímenes especiales: el del Presidente de la República y el de la Fuerza Pública.
La reforma constitucional estableció que a partir del 1 de agosto de 2005 ningún colombiano podría pensionarse con más de 25 salarios mínimos; igualmente dispuso que a partir del año 2014 la edad de jubilación aumentaría en dos años, de modo que para las mujeres subirá de 55 a 57 años, y para los hombres pasará de 60 a 62 años. A pesar de estos mandatos constitucionales, tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional han desconocido los principios de igualdad y de universalidad, privilegiando a un pequeño grupo de funcionarios pertenecientes a la Rama Judicial y a los congresistas. Fallos expedidos por el Consejo de Estado han ahondado la crisis de las pensiones. Por ejemplo — dando mal ejemplo — Alejandro Ordóñez Maldonado, siendo magistrado de esa entidad, en varias decisiones reconoció el último salario devengado como base para liquidar algunas pensiones, en lugar del promedio de los últimos 10 años, además de incluir otros factores para su liquidación pensional. Ya como jefe del Ministerio Público, Ordóñez expidió la Circular Nº 54 del 3 de noviembre del 2010 donde citó la jurisprudencia del Consejo de Estado — incluyendo sus propios fallos como consejero — y conminó a los funcionarios administradores de pensiones a que cumplan las sentencias que confirman esas onerosas pensiones de congresistas e integrantes de la Rama Judicial. Advirtió obviamente a los funcionarios públicos sobre las consecuencias disciplinarias que podría acarrearles el desconocimiento de tan egregias disposiciones. Para completar la defensa de semejantes privilegios, hace unos días el Procurador se unió al coro de los presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado al conceptuar que tales pensiones constituían derechos adquiridos y que obviamente eran intocables. Esta salida de Ordóñez era previsible: el Consejo de Estado precisamente lo postuló en 2008 como integrante de una débil terna. Como era lógico, el Congreso lo eligió sin dificultad, al no tener competidores de peso. Cuánto cuestan los privilegios Alrededor de 1.200 personas reciben mesadas de más de 15 millones de pesos, pese a que sus aportes están lejos de compensar esa suma. Cada una de esas pensiones costando hasta 4.000 millones al erario público, pues la esperanza de vida promedio de una de esas pensiones es de 40 años. Ese cálculo no incluye los casos en los que ex titulares terminan sus días casados con mujeres mucho más jóvenes. Las pensiones de congresistas y magistrados se liquidan tomando como base gastos de representación, asignación básica, primas de vivienda, de navidad, de salud y servicios. Por eso algunas superan los 20 millones. Altos magistrados han ganado demandas que les incluyan, por ejemplo, las bonificaciones que reciben cada 4 años. La propuesta de gravar las pensiones altas, inicialmente inlcuida por el gobierno en la reforma tributaria, curiosamente tampoco prosperó… En el siguiente cuadro puede apreciarse la evolución galopante que ha tenido el presupuesto general de las entidades que tienen que ver con las pensiones de los regímenes especiales: Cuadro 1 – Evolución del presupuesto, sin incluir fondos rotatorios (en millones de pesos) Fuente: Leyes Generales de Presupuesto de la Nación. * No incluye Fiscalía General de la Nación. La Fuerza Pública: otra bomba pensional En todo el mundo, la guerra es un negocio lucrativo: el complejo militar–industrial de potencias grandes y medianas moviliza recursos enormes hacia el mercado mundial de armas cada vez más sofisticadas y costosas, estimula la investigación y la innovación en campos insospechados y genera utilidades aun mayores. Pero a largo plazo los efectos perversos de la guerra afectan a todas las economías, especialmente a las de los países en vías de desarrollo, al desviar recursos hacia actividades no productivas. Los pasivos pensionales de la Fuerza Pública constituyen un rubro muy significativo en el presupuesto nacional. Colombia ha sufrido los efectos devastadores de una guerra de casi medio siglo, incluyendo la destinación de cuantiosos recursos públicos al sostenimiento del aparato militar, recursos que hubieran podido destinarse a la inversión social y a acelerar el crecimiento económico. (Ver el recomendado de Razón Pública, del pasado 27 de enero: Crecimiento económico y conflicto interno en Colombia, de Alexander Riveros). En Colombia, la Fuerza Pública está integrada por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, cuyos presupuestos han venido creciendo de manera acelerada, tal como se observó en el Cuadro anterior. Al aumentar el pie de fuerza — tendencia que se acentuó con la política de seguridad democrática —, el pasivo pensional derivado del régimen especial ha aumentado de modo significativo. Así lo muestra el Cuadro 2:
Cuadro 2 – Pasivo pensional de la Fuerza Pública (en millones de pesos) Fuente: Ministerio de Defensa Nacional. Pensiones de la Fuerza Pública Para acceder al uso de buen retiro en la Fuerza Pública deben cumplirse condiciones muy distintas de las que existen para el régimen general de pensiones, aplicable a la inmensa mayoría de los colombianos:
Es evidente la existencia de una pensión temprana y muy favorable para el jubilado de la Fuerza Pública: podrá disfrutar su pensión durante un tiempo más prolongado que en los demás regímenes, más todavía cuando la esperanza de vida está aumentando. El aumento promedio anual del número de pensionados de la Fuerza Pública es del 5 por ciento. Entre 2002 y 2007, el número de pensionados del sector aumentó en un 27,3 por ciento, al pasar de 124.793 a 158.918 personas. Un andamio insostenible La demanda que cursa en la Corte Constitucional contra el artículo 17 de la ley 4ª de 1992 ha sacado a la luz las decisiones judiciales que extendieron los beneficios, los regímenes de transición, y aún peor, que concedieron prerrogativas a quienes por ley no las merecían. Un informe elaborado por el Ministerio de Hacienda ha sido dado a la publicidad y está siendo examinado por la Corte Constitucional.
De acuerdo con los argumentos de la demanda y que son plenamente reconocidos por el propio gobierno, el sistema pensional se está tambaleando financieramente. Para cubrir esas millonarias pensiones será necesario garantizar una cifra astronómica: aproximadamente 20,1 billones de pesos. Más allá de la polémica jurídica, el pago de pensiones para congresistas y magistrados ha venido subiendo entre 2,4 y 3 billones de pesos en los dos últimos años. Para 2012, el presupuesto para pensiones será de 29,5 billones de pesos, mientras que el de educación será de 19 billones y el de salud, de 12,9 billones. Un monto desproporcionado, ante la desigualdad de los ingresos en Colombia: el 84 por ciento de los trabajadores devenga menos de 2 salarios mínimos y el 49 por ciento menos de 1 salario mínimo. Colombia tendrá que destinar al pago de estas pensiones vergonzosas entre 43 y 57,2 billones de pesos más a lo largo de los próximos 20 años. Un gasto descomunal para el Estado, además de lo que tendrá que consagrar cada año para el pago de mesadas pensionales ordinarias. La Corte Constitucional tiene una oportunidad de oro para hacer cumplir los principios de igualdad y de universalidad que deben primar en un Estado social de Derecho y que han sido vulnerados por el régimen excepcional de congresistas y magistrados. La otra bomba pensional, la de la Fuerza Pública, no se ha querido tocar por obvias razones, pero tarde o temprano se tendrá que abordar dados los fuertes impactos sobre las finanzas públicas. * Director de Servicios Públicos de la Red de Veedurías de Colombia.
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