¿Nueva etapa del Mercosur?

La integración comercial no avanza mucho y esta organización se vuelve más y más política. La salida de Paraguay y el ingreso de Venezuela marcan un rumbo nuevo pero incierto para este actor esencial en el tablero suramericano.

Socorro Ramírez*

Foto: Presidencia de la República del Ecuador

Una cumbre muy política

A 22 años de su creación, el Mercosur -creado por razones estratégicas que trascendían lo comercial- vive hoy más del peso de la agenda política que del empuje económico inicial, como lo puso de presente su reciente cumbre presidencial. En efecto, la cumbre de Montevideo, el pasado 12 de julio, se concentró en tres asuntos:

1) El espionaje estadounidense en la región, denunciado por el ex técnico de la CIA, por violatorio de la soberanía y por nocivo para las relaciones hemisféricas. Los presidentes respaldaron a los gobiernos del ALBA que ofrecen asilo a Edward Snowden.

2) El maltrato europeo al mandatario boliviano fue denunciado como “una práctica neocolonial… que viola los derechos humanos y afecta la libertad de tránsito, desplazamiento e inmunidad que goza todo Jefe de Estado”. Los presidentes acordaron apoyar la denuncia de Bolivia ante Naciones Unidas, llamar a consultas a sus embajadores en España, Francia, Italia y Portugal, y convocar a los embajadores de esas naciones para expresarles su protesta.

3) La suspensión de Paraguay -decidida en junio de 2012, tras la destitución de Fernando Lugo por el Congreso-, fue levantada por los presidentes, quienes le dieron luz verde a su reintegro al Mercosur una vez se posesione el nuevo presidente electo; se dijo incluso que este país podría ejercer la presidencia rotativa cuando termine el período de Venezuela.

Dificultades comerciales

Desde 1994, Mercosur acordó impulsar un mercado interno y una zona aduanera común, pero el proyecto se ha ido postergando. También siguen pendientes la libre circulación de bienes, la solución a las disputas sobre el doble cobro del arancel externo común y la distribución de la renta aduanera.

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), los intercambios entre los miembros de Mercosur pasaron de representar el 25 por ciento del total del comercio del bloque en 2008 al 15,2 por ciento en 2011, y en 2012 cayeron un 7 por ciento.

La crisis europea y la penetración de China han exacerbado el proteccionismo de los socios de Mercosur:

· Argentina reforzó el control de importaciones a más de 1.300 artículos, suspendió las licencias de importación afectando a compañías brasileñas, y estableció “zonas libres” en la Patagonia, a donde se trasladaron multinacionales para beneficiarse de incentivos y exenciones tributarias.

· A su vez, Brasil bloqueó la importación de algunos productos argentinos como el vino, y renegoció un tratado comercial con México para proteger su industria automotriz.

·  De otro lado, Paraguay y Uruguay se quejan de asimetría, pues el impacto del Fondo para la Convergencia Estructural que funciona desde 2006 ha sido poco. Las asimetrías aumentan no solo por la diferencia de tamaño de las economías sino porque Brasil y Argentina concentran el poder del grupo, toman decisiones o asumen estrategias que repercuten negativamente sobre los socios menores. El presidente de Uruguay José Mujica, a comienzos de 2012, dijo que el Mercosur “está estancado” y vive una “crisis institucional”, ante lo cual reclamó “cambios y flexibilidad”.

Aunque el Mercosur ha firmado acuerdos comerciales con la Comunidad Andina, Israel y Egipto, no ha podido culminar las negociaciones iniciadas en 2004 con la Unión Europea. Brasil y Argentina participan del G20 pero no construyen consensos para expresarse como Mercosur en ese ni en ningún otro escenario global.

El cariz político del Mercosur

En los años dos mil se combinaron varias circunstancias para darle un cariz más político al Mercosur:

· Ante todo pesaron las dificultades para lograr un sistema que ayude a concertar los intereses nacionales, a concretar sus acuerdos económico-comerciales y a evitar la tensión entre los dos socios principales o el malestar de los socios menores.

· Influyó también la inclinación de Brasil a asumir el bloque como un foro político y de cooperación con sus vecinos para asegurar la estabilidad y paz regional, más que como un instrumento de inserción global.

·  Ha incidido además la coincidencia de gobiernos de la llamada izquierda en los cuatro socios fundadores del Mercosur (hasta la salida de Lugo), la llegada del gobierno bolivariano de Venezuela y la aproximación de los otros miembros suramericanos del ALBA.  

·  Dos decisiones tomadas en la cumbre de Mendoza (2012) aumentaron la percepción de que Mercosur deriva hacia un foro político y de cooperación: la suspensión del Paraguay y su aprovechamiento para la incorporación plena de Venezuela. El canciller uruguayo se opuso inicialmente al ingreso de este país, y Mujica lo aceptó pero anotando que en esa decisión había primado “lo político sobre lo jurídico”. Paraguay criticó las dos decisiones y las calificó de violatorias de los instrumentos jurídicos del Mercosur.

El ingreso y la presidencia venezolana

Estos hechos pueden estar cerrando una primera etapa del Mercosur, signada por la integración comercial, aunque subsisten los compromisos jurídicos y económicos iniciales. De hecho, los requisitos para ingresar como miembro pleno son sobre todo económicos: adoptar la nomenclatura común y el acervo normativo, y adaptar a él la legislación nacional; asumir los compromisos con terceros a partir del Arancel Externo Común y el régimen de origen; efectuar la liberalización de aranceles; y acogerse al acuerdo que aplica entre los socios las preferencias asumidas en el Mercosur sin extenderlas a los demás países de la ALADI.

También por razones económicas el congreso brasileño cambio su oposición al ingreso de Venezuela. Los intercambios comerciales brasileño-venezolanos llegaron a 6.000 millones de dólares, con un superávit de 3.000 millones para Brasil, cuyas principales empresas invirtieron 20.000 millones en Venezuela y seguirán aumentando sus ventas de alimentos, aviones y productos manufacturados, ahora con aranceles preferenciales. Paraguay, en cambio, sigue oponiéndose a la membresía de plenos derechos para Venezuela.

El presidente electo de Paraguay, Horacio Cartes, descartó el retorno al Mercosur porque entiende que el ingreso y presidencia de Venezuela son incoherentes “con los tratados firmados por los socios fundadores”. Cartes ha dicho además que buscará relaciones directas con China, su principal comprador de soya, y acercarse a la Alianza del Pacífico.

El canciller brasileño, Antonio Patriota, respondió que el reconocimiento de la la victoria de Cartes es “un gesto importante” del Mercosur; que esta organización  “está viva y dinámica” y que en 2019 “entrará en vigor” una zona suramericana de libre comercio, próxima a otros bloques, como la Comunidad del Caribe (Caricom). También dijo que el no retorno de Paraguay es una posición del presidente electo pero que otra será la que tenga que asumir en ejercicio del poder, y que la Alianza del Pacífico “es un esfuerzo que reúne países con características semejantes, pero es una alianza, no una zona de libre comercio, una unión aduanera o mucho menos un proyecto de integración profunda como el Mercosur”.

En realidad, Brasil y Argentina son los socios principales de Paraguay en el negocio de electricidad. Por eso es muy posible que este país retorne y aproveche la ocasión para lograr más margen de acción y diversificar sus relaciones, como lo ha hecho Uruguay (pidiendo, entre otras cosas, ser observador de la Alianza del Pacífico).

Los seis meses de Maduro al frente de Mercosur tendrán el tema de Paraguay como primer asunto litigioso de la agenda. Las otras dos definiciones políticas de la cumbre –la crítica al espionaje estadounidense y al maltrato europeo al presidente boliviano- serán levantadas con fuerza por Maduro y le servirán para buscar reconocimiento internacional.

El interés del gobierno bolivariano en Mercosur es más geopolítico que comercial, pues se limita al intercambio de petróleo por bienes y servicios y a importar alimentos de Brasil, Argentina y Uruguay. Al recibir la presidencia de la organización, Maduro dijo que trabajará para que Mercosur sea un factor de unión con el Caribe y Centroamérica. Es posible entonces que se produzcan reuniones de Mercosur con Petrocaribe y Caricom.

El futuro de Mercosur

Entre los miembros del Mercosur existen ciertas convergencias políticas, un precario respeto por sus instrumentos y por las reglas de juego, y una ausencia de intereses económicos y estrategias de inserción global. Todo ello hace que su futuro sea visto como incierto.

· Los dos socios mayores, Brasil y Argentina, aunque se acusan mutuamente de proteccionismo, se necesitan y quisieran hacer de Mercosur el espacio comercial de Unasur.

·  Los otros dos, Uruguay y Paraguay, también fundadores pero de menor tamaño y desarrollo, buscan ganar margen de acción propia diversificando sus relaciones.

· Al mismo tiempo, con la participación de Venezuela desde junio de 2012, con la invitación formulada a Bolivia en 2012 para pasar de país asociado a miembro pleno, y con la posibilidad de que Ecuador sea admitido como miembro pleno, Mercosur se enfrenta a una ampliación que desborda el Cono Sur.

Para construir una agrupación suramericana dedicada al comercio, Mercosur tendría que fusionarse con la CAN. Pero esa perspectiva se ha ido diluyendo con el ingreso individual de Venezuela, que se retiró de la CAN, así como de Bolivia y Ecuador, los cuales aprovechan la flexibilización de los acuerdos andinos, que permitió a dos de sus miembros, Perú y Colombia, firmar tratados de libre comercio  con Estados Unidos, la Unión Europea y países de la región y de Asia. Ni Chile ni estos dos países han dado muestras de estar interesados en ampliar su pertenencia al Mercosur sino en profundizar la Alianza del Pacífico.

Diluida esa perspectiva de fusión queda la posibilidad de la flexibilización. Más que un sistema de integración suramericana que construya una unión aduanera y un espacio económico común, Mercosur puede convertirse en una red que articule distintos acuerdos bilaterales y plurilaterales, sectoriales y multisectoriales, y acompañe las distintas estrategias y compromisos que, según los respectivos intereses nacionales, asuma cada país fuera del grupo y de la región.

De este modo, podría ayudar a sus miembros a encarar juntos algunas negociaciones comerciales multilaterales y desafíos económicos globales. Sin embargo, esa perspectiva -deseable- no parece tan viable por las divergencias sobre el sentido del comercio y de la inserción global en Mercosur y en Unasur, por la oposición de los gobiernos del ALBA al libre comercio que se enfrenta a su defensa a ultranza por parte de los miembros de la Alianza del Pacífico, y por los intereses brasileños y sus conexiones globales.

Sin fusión ni flexibilización entre Mercosur y Alianza del Pacífico, si se quiere evitar una fase de competencia ideológica, política y estratégica entre ambos organismos que lleve a la polarización regional, resulta indispensable que ambos encuentren espacios de relación atendiendo a la necesidad compartida de estabilidad suramericana y de acercamiento en Unasur y la Celac.

* El perfil de la autora lo encuentra en este link.