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Integración y dispersión en América Latina y Suramérica

Escrito por Germán Prieto
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German PrietoEl Área de Integración Profunda (AIP) recientemente conformada por México, Colombia, Perú y Chile es una muestra más de la dispersión latinoamericana y suramericana, que pone de presente la ligereza de nuestros países al abordar el tema de la integración.

Germán Camilo Prieto*

Otro esquema de ¿"integración"?

El pasado 28 de abril se firmó la Declaración de Lima, a través de la cual quedó conformado un nuevo proyecto regional llamado "Área de Integración Profunda" (AIP) entre México, Colombia, Perú y Chile, el cual tiene por objetivos, según las notas de prensa regionales y el mismo texto oficial, llegar a ser un mercado común, al tiempo que constituir una plataforma que facilite la inserción de los países de la región en las economías de Asia-Pacífico. 

Estos objetivos, aunque coherentes en principio, son bastante complejos de alcanzar. Por una parte, un mercado común, que por definición implica la libre movilidad de bienes, capitales, servicios y personas (lo cual reconoce explícitamente la Declaración de Lima), ha sido el objetivo tanto de la Comunidad Andina (CAN), como del Mercosur y del Mercado Común Centroamericano (MCCA), sin que ninguno de estos esquemas regionales lo haya conseguido. 

Por otra, surge un interrogante sobre la necesidad de conformar un mercado común para definir una estrategia conjunta de inserción de los países latinoamericanos en los mercados asiáticos. ¿No bastaría con un nuevo acuerdo de libre comercio? ¿O simplemente con un mecanismo de coordinación de las políticas comerciales de los países? 

El doble objetivo del AIP da cuenta de varios rasgos característicos del regionalismo latinoamericano y suramericano que merecen ser analizados:

  • Primero, el AIP es una muestra de que la doctrina de ‘regionalismo abierto' sigue muy vigente en la región.
  • Segundo, y como consecuencia de lo anterior, el énfasis del regionalismo sigue volcado sobre los temas comerciales.
  • Tercero, los países latinoamericanos y suramericanos siguen confundiendo ‘regionalismo' con ‘integración', en mi opinión no siempre de manera inconsciente, sino voluntaria; aun así, presentar proyectos regionales como proyectos de integración, crea confusión y limita los avances del proyecto.
  • Y cuarto, los países latinoamericanos y suramericanos le siguen apuntando a varias iniciativas regionales de manera simultánea, lo que denomino ‘multi-regionalismo', y esto crea dispersión política y reduce las posibilidades de lograr avances significativos en la coordinación de políticas y consecución de objetivos. A continuación comentaré cada uno de estos rasgos.

Regionalismo abierto 

En 1994, la CEPAL introdujo el concepto de ‘regionalismo abierto' para definir la estrategia por medio de la cual los países se proponían consolidar acuerdos comerciales regionales como una plataforma de inserción internacional hacia el resto del mundo. 

En estos términos, el regionalismo abierto se oponía al regionalismo ‘cerrado' propugnado por la misma CEPAL en los años 60 del siglo pasado, en el cual se pretendía asignar preferencias exclusivas para los países miembros con el fin de ampliar los mercados internos y poder así realizar las políticas de industrialización a través de la sustitución de importaciones. 

En el nuevo regionalismo abierto, los acuerdos comerciales también generaban preferencias exclusivas para sus miembros, pero ellas estaban orientadas a la reducción de barreras arancelarias y no arancelarias, no sólo al interior del esquema regional, sino también de manera coordinada hacia el resto del mundo. En otras palabras, el regionalismo abierto buscaba reforzar las políticas neoliberales de apertura económica de manera coordinada bajo un esquema regional de coordinación de políticas. 

Mientras que el regionalismo cerrado de los años 60 y 70 del siglo pasado buscaba proteger los mercados internos de la penetración de bienes externos, el regionalismo abierto buscaba reforzar la apertura económica de los mercados, buscando homogeneizar las regulaciones del mercado a nivel regional de manera que se volviera más atractivo para la penetración de bienes y capitales extranjeros. 

Esta doctrina de regionalismo abierto fue la que orientó el relanzamiento de la Comunidad Andina (CAN), del Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la creación del Mercado Común del Cono Sur (Mercosur) a principios de los años 90, así como la constitución del Grupo de los 3 (G-3) entre Colombia, México y Venezuela. 

Este regionalismo era también abierto porque reducía las restricciones de convenir acuerdos comerciales con terceros países. Esto último, sin embargo, fue un rasgo que cada esquema regional habría de concertar de manera diferente, y que tendría diversas implicaciones para el desarrollo de cada uno, en la medida en que unos esquemas serían más flexibles que otros. 

Énfasis comercial

Si se trataba de reforzar las políticas nacionales de liberalización económica y de fomentar la competitividad del mercado regional a través de la provisión de regulaciones que atrajeran bienes y capitales extranjeros, es claro que el énfasis de los esquemas regionales debía ser en lo comercial. 

Fue así como tanto la CAN como el Mercosur y el MCCA se propusieron desde un principio crear zonas de libre comercio entre los países miembros, consolidar uniones aduaneras y alcanzar mercados comunes. 20 años después, los tres proyectos regionales lograron establecer zonas de libre comercio en su interior y lograron alcanzar uniones aduaneras imperfectas (esto es, con múltiples excepciones), pero no lograron consolidar mercados comunes. 

Las razones que explican estos logros parciales no son objeto de este artículo, pero es importante mencionar que, en buena medida, la misma flexibilidad que los esquemas regionales proveyeron para negociar acuerdos comerciales con terceros países tuvo mucho que ver con la dificultad para consolidar uniones aduaneras y mercados comunes. 

En el caso del Mercosur, que es el esquema regional que más se ha acercado a un arancel externo común en la mayoría de renglones del comercio, el objetivo del mercado común se ha visto obstaculizado por las crisis financieras sufridas a finales y principios de siglo por Brasil y Argentina, y por los reclamos de Uruguay y Paraguay de recibir beneficios económicos desproporcionadamente menores con respecto a los dos miembros más grandes del Mercosur. 

Con todo, y aun siendo el ámbito comercial el protagonista de los proyectos regionales, las diferencias entre los miembros han estado a la orden del día. Los intercambios comerciales al interior de la CAN, del Mercosur y del MCCA se han incrementado sustancialmente gracias a la liberalización del comercio intra-regional, [1] pero los objetivos más relacionados con la integración – la unión aduanera y el merado común – se han alejado progresivamente. 

Por la misma época en que el regionalismo abierto se ponía de moda en América Latina, México se unió al Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés), pero sin perseguir los objetivos de unión aduanera ni de mercado común. El paso del tiempo ha demostrado que, si se trataba de generar una plataforma regional de inserción en la economía internacional, NAFTA ha sido tan útil para México como los otros esquemas regionales para sus países miembros, sin necesidad de haberse impuesto objetivos integracionistas. 

El AIP busca ahora conformar un mercado común para consolidar una plataforma de inserción económica en Asia-Pacifico, y eso pasa necesariamente por armonizar los acuerdos comerciales que los países miembros ya tienen, y coordinar las políticas comerciales de cara a la región asiática. La confusión entre los conceptos de ‘regionalismo' e ‘integración' puede ayudar a comprender mejor las dificultades que estos objetivos plantean. 

Regionalismo e integración son distintos

En 1996, Andrew Gamble y Anthony Payne propusieron una definición de ‘regionalismo' como "un proyecto liderado por Estados para organizar una región particular bajo ciertos lineamientos políticos y económicos". [2]

Esta definición ha sido ampliamente aceptada por la literatura especializada a nivel mundial, pero no ha merecido ningún tipo de atención por parte de la prensa latinoamericana ni suramericana, e incluso ha sido poco atendida por varios académicos y académicas en la región. 

Desde los años 60, los trabajos de Leon N. Lindberg y Ernst B. Haas definieron la integración como una cesión de poder soberano de decisión por parte de los Estados nacionales hacia organismos comunes, basándose por supuesto en la Comunidad Económica Europea – dado que era el ejemplo viviente de la época. 

La diferencia entre ambas definiciones salta a la vista: simple y llanamente, para organizar una región bajo ciertos lineamientos específicos no se necesita ceder poder soberano de decisión a ningún organismo común. 

Puede ser suficiente con que los representantes gubernamentales de cada Estado diseñen un mecanismo de coordinación de políticas para alcanzar objetivos comunes (lo que Robert O. Keohane definió, hace casi 30 años, como ‘cooperación'). En otras palabras, no todo proyecto de regionalismo implica la integración, mientras que todo proyecto de integración obedece a un proyecto de regionalismo. 

Lamentablemente el concepto de ‘regionalismo' no ha sido incorporado en el argot periodístico ni político de la prensa y dirigentes en Latinoamérica y Suramérica, y mucho menos la mencionada definición. Esto ha conducido a que cualquier proyecto regional se denomine automáticamente como un proyecto de integración. 

Para la muestra un botón: la CAN es un proyecto de integración en la medida en que contempla cesión de poder soberano de decisión a organismos comunes, como lo son la Comisión, el Tribunal Andino de Justicia y el Parlamento Andino, así como la Secretaría General. 

Estos organismos están compuestos por representantes de los países miembros (la Comisión y el Parlamento), y por representantes de la comunidad o el conjunto de Estados (los otros dos). En cualquier caso, los integrantes de estos organismos están llamados a representar los intereses de la comunidad de Estados y pueblos que conforman la CAN, y no los de cada gobierno o país miembro. Existen matices, como en el caso de la Comisión, compuesta por representantes gubernamentales, pero el espíritu es de representación supranacional

Los órganos intergubernamentales, como el Consejo de Ministros y el Consejo Presidencial Andino, sí representan los intereses de cada gobierno y de cada país, y es precisamente la combinación de organismos supranacionales y organismos intergubernamentales lo que caracteriza a un proceso de integración regional. 

Sin embargo, el G-3 fue planteado en su momento como un esquema de integración, siendo que solamente se trataba de un acuerdo comercial. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) también fue tratado como un esquema de integración, y la Alterativa Bolivariana para las Américas (ALBA) se autodenomina un esquema de integración. 

Pues bien, de acuerdo con las definiciones planteadas anteriormente, ninguno de estos proyectos regionales son esquemas de integración, simple y llanamente porque no contemplan la cesión de poder soberano de decisión a organismos comunes. 

Legitimando un discurso

Así como tampoco la contempla el AIP. Hasta el momento, tan solo se crearon comisiones técnicas interministeriales para avanzar en las diversas áreas del AIP. ¿Por qué entonces el interés en decir que se trata de un esquema de integración? 

En mi opinión, no necesariamente se trata de que los presidentes o sus asesores de política exterior y comercial desconozcan la literatura especializada sobre la materia. Se debe más bien a una necesidad de legitimar las actuaciones de los gobernantes de turno. 

Bien conocida es la amplia difusión del discurso integracionista en América Latina, desde Bolívar y Miranda, pasando por Haya de La Torre, hasta Lleras Restrepo, Chávez y Lula, las Constituciones de varios países que ponen la integración latinoamericana como principio constitucional (la colombiana de 1991, por ejemplo) y las concepciones de hermandad y de historia común que permean constantemente los discursos de los líderes latinoamericanos y suramericanos. En estos términos, hablar de integración es simplemente dar la última puntada a un discurso legitimador de las acciones de los gobernantes, como firmar acuerdos de libre comercio con países "hermanos". 

Usar un concepto para legitimar un discurso no es malo. Lo inadecuado es que quienes lo hacen caigan en la ilusión de establecer objetivos integracionistas sin crear la estructura institucional mínima requerida para alcanzarlos. 

Y ahora tenemos un AIP que busca consolidar un mercado común sin mecanismos institucionales de coordinación de políticas, aparte de las reuniones interministeriales programadas hasta el momento. ¿Realmente es plausible que Colombia, México, Perú y Chile cedan discrecionalidad en la definición de sus políticas fiscales y monetarias? No se puede saber, aunque es bien dudoso. 

Pero es evidente que para consolidar una plataforma de cooperación que fomente la inserción de estos países en los mercados de Asia-Pacífico, no es necesario crear un mercado común. Bastaría con crear un bloque en donde las políticas se coordinaran, sin necesidad de ceder poder soberano de decisión a organismos comunes. 

Una cosa es que un país tome decisiones consultándolas con otros, otra cosa es que requiera su permiso. Ésta es la diferencia entre la cooperación y la integración. Una diferencia que puede parecer sutil en su dimensión técnica, pero que es crucial en su dimensión política: fue la permisividad de la CAN lo que argumentó Chávez para salirse de ese esquema de integración en 2006 ante la decisión de Colombia y Perú de negociar acuerdos de libre comercio con Estados Unidos; y ha sido la inflexibilidad de Mercosur lo que ha impedido a Uruguay y a Paraguay emprender negociaciones comerciales con la potencia del Norte. 

El AIP no es un acuerdo de integración, y la integración en un mercado común no es necesaria para concertar estrategias de inserción internacional. La confusión es intrínseca al concepto mismo de ‘regionalismo abierto'. Pero su reproducción en el discurso político y en el trazado de objetivos comunes crea dispersiones inconvenientes, como se verá a continuación. 

Multi-regionalismo y dispersión 

CAN, Mercosur, MCCA, ALBA, NAFTA, UNASUR, Plan Puebla-Panamá (también llamado Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica), y ahora el AIP, son todos proyectos regionalistas vigentes en Latinoamérica y Suramérica. 

De ellos, solo los tres primeros corresponden a esquemas de integración, de acuerdo a las definiciones provistas anteriormente. Sin embargo, la prensa regional y muchos dirigentes políticos y varios académicos los meten todos dentro del mismo saco de la integración regional. 

Para algunos la cosa puede saldarse como un problema de definiciones, una mera diferencia de terminologías. He tratado de mostrar por qué no es así. Pero en el fondo hay algo más, aparte del problema conceptual y sus consecuencias políticas. 

Y es que todos y cada uno de los países latinoamericanos y suramericanos están comprometidos en al menos dos proyectos regionales. Y casi todos estos proyectos regionales tienen objetivos de integración – al menos tienen el término en el papel -, pero carecen de organismos comunes que decidan en nombre del conjunto de Estados. 

Esta situación da cuenta de una seria dispersión del regionalismo en Latinoamérica y Suramérica, dispersión que responde a una situación de ‘multi-regionalismo', entendido como la voluntad de los países de la región a participar en proyectos regionales con fines similares. 

En los fines está el meollo del asunto: todos estos proyectos tienen como objetivo ‘el desarrollo'; social, económico, político, ambiental, y todo lo que quepa dentro del concepto de ‘desarrollo'. 

Todos, a excepción de UNASUR, tienen el énfasis puesto en el ámbito comercial (incluyendo al ALBA, pero con una perspectiva de ‘comercio justo'). Todos, menos el ALBA, están comprometidos con la liberalización comercial. 

En otras palabras, los países siguen convencidos de la amalgama ‘desarrollo = liberalización comercial'. Siguen por fuera del regionalismo los temas ambientales, de seguridad (a excepción de UNASUR), de política exterior, sociales, laborales, de derechos humanos y de la integración

La participación social en estos proyectos es poco menos que inexistente (pequeñas excepciones en el Mercosur, y aun más pequeñas en la CAN). La pregunta que surge es: si se está de acuerdo en que el principal mecanismo para procurar ‘el desarrollo' es la liberalización comercial, ¿por qué comprometerse con tantos proyectos regionales a la vez? Una mirada al panorama político de la región ofrece algunas respuestas. 

Desorden 

El AIP lo conforman cuatro países que están de acuerdo en la liberalización comercial como mecanismo principal para procurar el desarrollo. No se incluye a Ecuador, ni a Bolivia ni a Venezuela porque se considera que los gobiernos de estos países no están de acuerdo con esta posición. 

Aun así, el AIP se ha declarado como una plataforma abierta de inserción a Asia-Pacífico a la que cualquier país de la región puede sumarse. ¿También al mercado común? Quién sabe. Los países del Mercosur tampoco tienen costas sobre el Pacífico; ¿significa esto que desean la inserción en Asia-Pacífico menos que los que sí la tienen? 

UNASUR es un foro político que no tiene un énfasis en el ámbito comercial. La CAN y el Mercosur son zonas de libre comercio y uniones aduaneras imperfectas. El NAFTA es un área de libre comercio, y Chile es miembro asociado de CAN y Mercosur, y en la práctica de NAFTA, pues tiene tratados de libre comercio con sus tres países miembros. 

¿Esto da para que dos miembros plenos de la CAN y uno del NAFTA, más Chile, opten por crear un nuevo mercado común? No parece haber ninguna justificación ni ninguna razón para que el día de mañana, por decir algo, Brasil, Honduras, Costa Rica y Venezuela no decidan lanzar una ‘plataforma de integración' para una mejor inserción en las economías del Sur de África (que de hecho también están organizadas dentro de la Comunidad de África del Sur para el Desarrollo, y con las cuales Brasil ya ha hecho una importante aproximación). 

El regionalismo en Latinoamérica y Suramérica está en modo aleatorio:

  • La CAN sigue ocupándose de la reducción de barreras no arancelarias al comercio, temas ambientales y de ‘desarrollo social'.
  • El Mercosur sigue orientando la política comercial de sus miembros.
  • La UNASUR se ocupa de temas políticos y de seguridad (aunque ya se han realizado reuniones ministeriales en todos los frentes, salud, trabajo, medio ambiente, transporte, etc.).
  • El MCCA está sin agenda, atrapado entre los acuerdos de libre comercio de sus miembros con Estados Unidos, con la UE y en el Plan Puebla-Panamá.
  • El ALBA consiste en diversos acuerdos de cooperación donde Venezuela les suministra petróleo a los países miembros en condiciones muy accesibles y a cambio de intercambios técnicos, servicios de salud y educación.
  • Y ahora el AIP quiere establecer un mercado común entre países que tienen costas sobre el océano Pacífico, pero que históricamente han avanzado muy poco en sus esfuerzos por avanzar en la integración regional, por no decir nada de los mercados comunes.

En definitiva, el libre comercio sigue mandando la parada del regionalismo en esta parte del mundo, y por lo visto cualquier nueva iniciativa es considerada válida para fomentarlo. Por demás, ponerle el mote de ‘integración' a todo lo que se le parezca es simplemente una forma más de procurar el ‘desarrollo' vía liberalización comercial e ‘inserción internacional', y legitimar así las acciones de los gobernantes de turno. 

El multi-regionalismo crea una situación de dispersión que amenaza con obstaculizar – como lo ha venido haciendo – el logro de resultados concretos, no solo en materia de integración, sino también de ‘desarrollo'. 

Esta dispersión debe ser criticada desde su dimensión conceptual, pero sobre todo en el ámbito político, del control a las decisiones gubernamentales, de la participación social y de la discusión nacional y democrática que todo país debe mantener sobre los direccionamientos de su política exterior. La aleatoriedad de los proyectos regionales y de integración es tan solo una muestra del desorden internacional de la región. 

*Candidato a Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Manchester (Reino Unido). Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia y Magíster en Economía Política Internacional de la Universidad de Warwick (Reino Unido). Director Adjunto del Centro de Estudios para la Integración y la Democracia en Suramérica – DEMOSUR. 

Notas de pie de página 


[1] Entre 1991 y 2008, las exportaciones intra-regionales en la CAN pasaron de 1.312 millones de dólares a 15.220 millones de dólares, incluyendo a Venezuela. Sin incluir a Venezuela, la cifra de exportaciones para 2010 fue de 7.810 millones de dólares. Esto representa un crecimiento de casi 500 por ciento (6 veces mayor). Entre 1969 y 2008, el comercio intra-regional en la CAN se multiplicó 70 veces. 

En el caso de Mercosur, las exportaciones intra-regionales pasaron de 4.127 millones de dólares en 1990, a 41.746 millones de dólares en 2008, lo que representa un aumento de más de 900 por ciento (casi 10 veces mayor). Para el 2010 las exportaciones de Mercosur también rondaron los 42.000 millones de dólares, por lo que el cálculo hecho para 2008 se mantiene. 

En el MCCA, las exportaciones intra-regionales pasaron de 624 millones de dólares en 1990, 5.764 millones de dólares de 2010, lo que significa un aumento de más de 800 por ciento (9 veces mayor). 

Todos estos cálculos son propios, elaborados con cifras publicadas en diversas publicaciones electrónicas, incluyendo prensa y sitios oficiales de los proyectos regionales. 

[2] Gamble, Andrew y Anthony Payne (eds.) (1996) Regionalism and World Order. Basingstoke: Palgrave Macmillan, p.2. 

 

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