La representación territorial en el Congreso, clave para la paz y la descentralización

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC-EP.

Jorge Armando RodríguezEl gobierno excluyó de su proyecto la propuesta principal de la Misión Electoral, y por eso hay que insistir en su importancia. El hecho es innegable: muchos departamentos carecen de una voz en el Congreso. ¿Por qué y cómo remediar el desbalance? 

Jorge Armando Rodríguez*

Un tema decisivo

El gobierno nacional ha insistido en que la paz de Colombia tiene que ser “territorial”, y en que ella supone ampliar la “participación política” (que fue el punto 2 de la Agenda convenida con las FARC). Por eso mismo la Misión Electoral Especial (MEE), convocada en desarrollo del Acuerdo, dedicó buena parte de su esfuerzo a examinar y proponer reformas dirigidas a hacer más integral y balanceada la representación de los distintos territorios en el seno del poder legislativo.

Y sin embargo -de manera diciente- el proyecto de reforma electoral que el gobierno anunció esta semana se ocupa de asuntos importantes (listas cerradas, financiación de las campañas…), pero no toca la composición del Congreso. Esto podría entenderse como el reconocimiento anticipado de que los congresistas no aceptarían las reformas o como un “conejo” a las FARC. Sea como fuere, de aquí no se sigue que el problema no exista o que no importe.    

La democracia implica proteger los derechos de las minorías territoriales.

De hecho, más allá de los actuales congresistas y de las FARC, la representación territorial es un asunto de mucha trascendencia. Bajo el sistema unitario de gobierno que tenemos, la suerte de la descentralización, y quizás también de la unidad nacional, dependen en buena parte de cómo el nivel central, en especial el Congreso como órgano de representación por excelencia, incorpora lo territorial.

El Congreso bajo la Constitución de 1991

Sergio Jaramillo, Humberto de la Calle y Rafael Pardo, en la iniciativa de “Paz Territorial”.
Sergio Jaramillo, Humberto de la Calle y Rafael Pardo, en la iniciativa de “Paz Territorial”. 
Foto: Equipo Paz Gobierno

En términos de su composición territorial, el Congreso colombiano presenta dos rasgos sobresalientes.

1. El predominio de un número relativamente reducido de grandes entidades territoriales:

  • En el caso de la Cámara, entre ocho y nueve departamentos, incluido el Distrito Capital, logran la mayoría absoluta de representantes.
  • En el Senado, a raíz de la circunscripción nacional en combinación con el regionalismo de electores y políticos, el poder por lo regular resulta todavía más concentrado.

No siempre ocurre así, pero se observa una tendencia: las entidades territoriales que dominan la Cámara y el Senado suelen ser las mismas. Bogotá, Antioquia, Valle, Atlántico, Santander y Bolívar son buenos ejemplos. Puesto que la democracia no es solo el gobierno de las mayorías, sino que también implica proteger los derechos de las minorías, hay que preguntarse qué sucede con las minorías territoriales.

2. La exclusión más o menos sistemática del Senado de un número considerable de departamentos, en especial de los más pequeños, pero también de algunos medianos.

En las siete legislaturas transcurridas hasta en el momento bajo la Constitución de 1991, el número de departamentos sin senador ha oscilado entre 10 y 12. Ocho de los llamados nuevos departamentos, entre los que se cuentan Arauca, Putumayo y San Andrés, no han obtenido ni una sola curul en el Senado por circunscripción nacional.  Aunque no en todas las legislaturas, también se han visto afectados por el fenómeno departamentos medianos en población como La Guajira, Meta, Casanare, Quindío y Chocó. El Chocó, por ejemplo, ha quedado por fuera del Senado en 6 de las 7 ocasiones.

En las democracias modernas, el sistema de dos cámaras (bicameralismo) se usa precisamente para moderar el desequilibrio de poderes entre las jurisdicciones grandes y pequeñas, combinando la representación proporcional al tamaño de la población en la primera cámara con la representación territorial en la segunda. Esto permite que las entidades más pobladas dominen en una cámara y al mismo tiempo impide que ejerzan un poder desmedido en la otra (en Estados Unidos, por ejemplo, cada Estado tiene dos senadores y un número de representantes en la Cámara proporcional a su población).  

En Colombia, por el contrario, la circunscripción nacional no solo excluye a un buen número de entidades territoriales pequeñas y medianas, sino que concentra excesivamente el poder político en ciertas áreas geográficas.

Las entidades territoriales que dominan la Cámara tienden a ganar aún más poder en el Senado. En la práctica, con la circunscripción nacional la representación de los llamados “intereses nacionales” acaba siendo una prerrogativa de políticos residentes o nacidos en unas cuantas jurisdicciones.

Hay que tener en cuenta, además, que la mayoría de los ministros en la historia de Colombia han tenido un origen territorial muy concentrado, con preponderancia, en el siglo XX, de Antioquia y Bogotá, como muestra Adolfo Meisel. A los congresistas y ministros habría que sumar los presidentes de la República, que bajo la Constitución de 1991 han provenido sobre todo de entidades territoriales grandes en población, de nuevo Bogotá y Antioquia.

La propuesta de la Misión

Congreso de la República.
Congreso de la República. 
Foto: Ministerio de Interior 

Según la propuesta de la MEE, la Cámara pasaría a tener 173 representantes, siete más que hoy en día. Y el mínimo de dos curules que garantiza la Constitución actual a cada una de las 33 entidades territoriales se aumentaría a tres curules. O sea que de ese total de 173 curules, 99 corresponderían al nuevo mínimo garantizado. 

Esta recomposición implicaría darle más peso al componente de representación territorial sobre el de representación poblacional, pasando su peso relativo del 40 al 57 por ciento del total de curules en la Cámara. En la práctica, la Cámara de Representantes se convertiría, predominantemente, en una cámara de representación territorial.

La esencia de la representación territorial es la distribución de curules entre todas las jurisdicciones, de manera sistemática y sustancialmente menos desigual que la distribución de la población. En su forma más extrema, la representación territorial ha sido adoptada por Estados Unidos, Rusia y Sudáfrica, por ejemplo, que le asignan el mismo número de curules en el senado a todas a las jurisdicciones.  Pero existen formas menos extremas de representación territorial, como la empleada por Alemania.

Cabe esperar que, como sostiene la MEE, los cambios en las reglas de composición de la Cámara tengan “un efecto positivo en la integración de los departamentos periféricos en la toma de decisiones”. La fórmula de la MEE eleva bastante el peso de los más pequeños, sin llegar al extremo de que todos tengan el mismo número de representantes. Por lo demás, esta fórmula sería poco usual: en el modelo habitual del bicameralismo, el senado es el órgano que hace las veces de instancia de representación territorial.

El fantasma

Quienes se oponen a ampliar la representación territorial suelen decir que ella propiciaría la corrupción.

Desde luego que se trata de un mal detestable, pero si la ausencia de corrupción fuera un requisito para tener representación política propia, prácticamente todas las entidades territoriales de Colombia –las pequeñas y las grandes– deberían perder sus congresistas (y así lo viene mostrando la serie “Radiografía de la Corrupción” en esta misma revista).

Sería interesante que alguien explicara por qué son menos malos el “carrusel” de Bogotá o los escándalos de Reficar y Odebrecht que el famoso velódromo de Arauca.

El número de departamentos sin senador ha oscilado entre 10 y 12. 

Por supuesto que otro efecto negativo de la representación territorial es el menor peso relativo de las regiones más pobladas en una de las cámaras, que algunos consideran poco “democrático”. Pero a pesar de esta desventaja, en una “país de regiones” como es Colombia, ¿por qué es más democrático carecer de representación propia y quedar bajo el tutelaje distante de los políticos de la capital y de los departamentos grandes?

Cabos sueltos

Aun si el gobierno hubiera acogido la propuesta de la MEE en relación con la Cámara de Representantes, quedarían preguntas en el aire y piezas por ensamblar.

La MEE propone mantener la circunscripción nacional con 100 curules para el Senado. “El cambio radica en el paso del voto preferente a la lista cerrada y bloqueada”, nos dice en su informe. Y el gobierno en efecto recogió esta propuesta en su proyecto.

La lista cerrada fortalece los partidos (como Felipe Botero no hace mucho explicó en Razón Pública), pero las propuestas de la MEE abren varios interrogantes:

  • Si la Cámara se convierte en la instancia de representación territorial, ¿lo consecuente no sería, dada la lógica del bicameralismo, que el Senado fuera el núcleo de la representación poblacional, con al menos una curul por entidad territorial? Y esto a su vez implicaría eliminar o reducir el alcance de la circunscripción nacional para el Senado.   
  • Las jurisdicciones pequeñas ganarían terreno en la Cámara y es de presumir que las  más grandes seguirían siendo hegemónicas en el Senado. ¿Qué pasaría con las entidades medianas, sobre todo con aquellas que queden por fuera del Senado? Es difícil predecirlo, pero ellas parecerían ser las grandes perdedoras.
  • La idea de crear, dentro de las circunscripciones departamentales de la Cámara, distritos uninominales luce interesante y merece atención. Sin embargo, faltaría por explicar los cambios que se producirían en el mapa de la representación territorial.

 

Profesor Asociado de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia.

 

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