El Estado colombiano recauda menos de la mitad de lo que podría recaudar. Estas son las cuentas, los huecos que nadie tapa, las maniobras, los absurdos y las razones de fondo detrás de tantos ires y venires.
Luis Hernando Barreto*
Las cuentas
En el Cuadro siguiente puede verse que el potencial tributario de Colombia en 2017 ascendió a 280 billones de pesos, equivalentes al 30,7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), pero el gobierno recaudó un poco menos de la mitad de ese potencial: 136 billones (15 por ciento del PIB).
Fuentes. Recaudo efectivo: DIAN; beneficios tributarios: MFMP-MHCP; evasión IVA: Cuadernos de trabajo DIAN-043 (2005) y Lambis y Castañeda (2017); evasión renta: Cuadernos de trabajo 057-DIAN (2005) y Asobancaria (2017); cartera DIAN: CGN. Nota: el cálculo oficial de los componentes del recaudo o no recaudo son excluyentes entre sí.
La diferencia entre ambas cifras se conoce como el “incumplimiento tributario”, que puede ser legal o ilegal. El ilegal por supuesto consiste en violar el Estatuto Tributario, mientras que en el incumplimiento legal es sin embargo evidente que los beneficiarios no están cumpliendo con la ética tributaria que la sociedad exige:
- El incumplimiento legal —a través de exclusiones, exenciones, deducciones especiales, descuentos tributarios y tarifas diferenciales— le restó al recaudo 76,2 billones en 2017.
- El incumplimiento ilegal consiste tanto en la evasión (no declarar y no pagar), que sumó 51,9 billones, como en la cartera de la DIAN (declarar, pero no pagar), que llegó a 15,6 billones. Estas dos cifras equivalen al 7,4 por ciento del PIB.
- Como también se puede ver en el Cuadro, la cartera de difícil cobro de la DIAN (vigencias anteriores) aumentó a una tasa anual del 19,9 por ciento entre 2005 y 2017, lo que muestra las dificultades de la administración tributaria frente a los morosos.
Regalos del Estado
 Exenciones tributarias Foto: Indervalle |
Ahondemos un poco en el incumplimiento legal.
—Las nueve reformas expedidas entre 2005 y 2016 renunciaron a recaudar 18 mil millones de pesos diarios por cuenta de los beneficios tributarios autorizados durante este período. Así, el Estado mismo decidió prescindir de esa suma gigantesca que mucho hace falta para mejorar las condiciones de vida de millones de colombianos.
—Mientras que el recaudo efectivo aumentó a una tasa anual del 10 por ciento, los beneficios concedidos a los contribuyentes responsables del IVA, distintos de productos relacionados con la canasta familiar, aumentaron a una tasa anual del 25,7 por ciento.
Las diecinueve leyes y los cuatro decretos de emergencia que desde 1990 han reformado la tributación en Colombia crearon una estructura compleja, confusa, volátil, fragmentada y difícil de administrar.
—Los beneficios otorgados por la ley a contribuyentes responsables del IVA ascienden a 65,6 billones de pesos, de los cuales, solamente 20,4 billones son exclusiones relacionadas con bienes y servicios de la canasta familiar, mientras que las restantes exclusiones y exenciones por 45,2 billones benefician, entre otros, a:
- Los servicios de intermediación financiera y seguros,
- Los servicios inmobiliarios,
- La construcción de obras civiles,
- Los bienes y servicios relacionados con la defensa, y
- Los servicios de administración de la seguridad social.
Son pues muchos los sectores eximidos de pagar el IVA distintos de la canasta familiar. Si estos sectores fueran obligados a pagar, el valor recaudado se podría duplicar.
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Los contrasentidos de las reformas
Las diecinueve leyes y los cuatro decretos de emergencia que desde 1990 han reformado la tributación en Colombia crearon una estructura compleja, confusa, volátil, fragmentada y difícil de administrar, la cual es producto de los siguientes contrasentidos:
- El Congreso es el primer interesado en que cada gobierno le presente dos o tres proyectos de reformas. De esta manera, buena parte de los congresistas mantienen su relación de componendas permanentes con el gobierno, y también recogen los frutos del cabildeo del sector empresarial. Esta costumbre se vuelve a constatar en la ponencia del último proyecto de ley de financiamiento, donde se identifica con nombre propio a cada congresista y su respectiva proposición.
- Los gobiernos saben lo que presentan en cada reforma, pero no saben lo que saldrá del Congreso.
- El costo de recaudar ahora es sacrificar el recaudo del futuro, por cuenta de las numerosas y poco trasparentes exclusiones, exenciones, reducciones de tarifa o de la base gravable a ciertos sectores, ciertas regiones del país, o ciertos bienes y servicios.
- Si a lo anterior se le suma la costumbre de aprobar impuestos, tarifas y sobretasas con vigencias transitorias, una reforma siempre estará anunciando la siguiente. Por eso, entre otras cosas, cada 15 meses el Congreso está tramitando una nueva reforma.
- El Estado consolidó las amnistías, cuyo carácter permanente se comprueba desde 1990 con el incentivo para repatriar y sanear capitales (Ley 49/90) y, en la reforma más reciente, con el nuevo impuesto de normalización para declarar activos omitidos o corregir pasivos inexistentes (Ley 1943/18). La última amnistía fue aprovechada por 14.430 contribuyentes, quienes normalizaron activos por 19,3 billones de pesos y liquidaron un impuesto por 2,3 billones. Surge entonces la pregunta: ¿la DIAN realizó los debidos controles para evitar el blanqueo y lavado de activos, o le dio prioridad al afán del recaudo?
- Otras amnistías alcabaleras son los beneficios de auditoría en virtud de los cuales la DIAN se abstiene de revisar la declaración si el beneficiario aumenta su impuesto de renta en 30 por ciento (Leyes 488/98 y 1943/18). Adicionalmente, el contribuyente investigado por la DIAN, ahora podrá terminar por mutuo acuerdo (negociar) los procesos administrativos tributarios (Ley 1819/16).
En síntesis, el contribuyente percibe un trato tributario duro, desigual e inequitativo por parte del Estado y recibe el mensaje de que la evasión y la elusión son amnistiados periódicamente. Si a esto se suma una prestación deficiente de los servicios públicos y la rampante corrupción administrativa, están dadas las condiciones para el incumplimiento tributario.
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Un Estado reactivo
Ante la necesidad acuciante de más ingresos, el Estado opta por penalizar la evasión, lo cual podría implicar una mayor corrupción en la DIAN. Para nadie es un secreto que la penalización del contrabando no ha disuadido a los contrabandistas, entre otras razones, porque estos cuentan con el concurso de funcionarios y exfuncionarios de la misma DIAN.
El carácter reactivo del Estado también se puede ver en el reconocimiento que este hace de la inestabilidad, segmentación, ineficacia e inequidad del sistema tributario. Pero en vez de resolver estos problemas para todos los contribuyentes, le propone a los que tienen gran poder económico que firmen un contrato de estabilidad jurídica (Ley 963/05), el cual fue aprovechado para diseñar regímenes tributarios a la medida del contribuyente.
Ese pacto fiscal no funciona cuando el sistema político no tiene la prioridad de satisfacer el interés colectivo.
La última reforma (Ley 1943 de 2018) revivió estos contratos de estabilidad tributaria pero de manera inexplicable, lo que allí se aprobó fue un súper régimen especial para las empresas que en cinco años realicen inversiones por un poco más de un billón de pesos. Los privilegios de este nuevo régimen son:
- Una tarifa reducida del impuesto de renta del 27 por ciento, seis puntos por debajo de la de los demás contribuyentes,
- Eximirlos del impuesto al patrimonio y del impuesto a los dividendos,
- No aplicarles la renta presuntiva, y
- Permitirles la depreciación de sus activos fijos en solo dos años, por fuera de la técnica contable exigida para los demás contribuyentes.
¿Negociación o coerción?
 Congreso de la República. Foto: Ministerio del Interior |
Margaret Levy, en su libro Of Rule and Revenue (1988), afirma que “la historia de la producción de ingresos del Estado es la historia del Estado”.
En esa historia cada gobernante se propone maximizar el recaudo de impuestos con el mínimo costo (político) posible, pero se enfrenta a dos restricciones principales: su poder relativo de negociación, y los costos que tendría que asumir para lograrlo.
Se supone que el Estado negocia con la sociedad la cantidad de impuestos que esta estaría dispuesta a pagar y cuál sería el destino de estos recursos. Mediante esta forma consensuada de determinar los impuestos y el gasto público, los Estados avanzados han conseguido la legitimidad necesaria para que los contribuyentes cumplan sus obligaciones.
Pero ese pacto fiscal no funciona cuando el sistema político no tiene la prioridad de satisfacer el interés colectivo, sino obtener provechos para sí o para atender otros intereses de particulares.
El incumplimiento de las demandas sociales inevitablemente lleva al incumplimiento de los contribuyentes con el fisco. Este último incumplimiento puede ser legal o ilegal, como se mostró en el Cuadro de arriba.
Además, el anterior círculo vicioso es retroalimentado por los vicios de los regímenes políticos elitistas, como la corrupción y el clientelismo, con una clara consecuencia de desconfianza hacia quienes dirigen el Estado. Ello, desde luego, impide construir una nación con valores sólidos, con instituciones fuertes, con progreso y bienestar extendidos.
Tras dos siglos de vida republicana, quienes han dirigido a Colombia han impuesto un Estado coercitivo, olvidando la tarea de negociar y pactar con la sociedad las reglas de entendimiento mutuo. Pasarán otros dos siglos en las mismas condiciones de subdesarrollo político, económico y cultural, si no entendemos que para legitimarnos tenemos que negociar privilegios por equidad.
*Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.