Bajo el placebo de un Estado de derechos, la Constitución en efecto fue parte decisiva de un proyecto político que buscaba entronizar la ortodoxia económica mediante una serie de reformas que ya estaban cocinadas y que han seguido su marcha desde entonces.
Ricardo Bonilla González *
Estabilidad y placebo
La Constitución de 1991 constituye un hito histórico y –paradójicamente– es también un referente básico para entender la continuada estabilidad del país, pues llegó en medio de una crisis institucional y con la expectativa de encontrar un remedio para las convulsiones políticas y de orden público que se vivían en ese momento.
La década de los noventa pasará a la historia como una de grandes esfuerzos reformadores, luego de los intentos de los años 30 y los de los 60. También como el esfuerzo de corregir el rumbo caótico que traía Colombia durante los ochenta debido a la irrupción del narcotráfico, la corrupción y el enriquecimiento rápido.
La Constitución no fue pues la única reforma sino parte de un proyecto político más amplio, orientado a consolidar el cambio de modelo económico y el acceso al poder de una nueva élite, que hoy domina el escenario político nacional y regional, mediante un efecto placebo, configurado por un mundo de derechos que contrasta cruelmente con la elevada desigualdad social y económica que hoy vivimos.
La propuesta reformista se vendió con la idea de sanear las costumbres y avanzar hacia una nueva Colombia con más participación, más derechos, más igualitaria, más incluyente. La Carta misma cambió en lo fundamental, pero la administración del país recayó en una élite ambiciosa de poder y voraz en lo económico.
Reformas ya cocinadas
Para finales de los ochenta, la violencia generalizada y la incapacidad de concertar soluciones habían desembocado en un profundo deterioro institucional y del orden público, que terminó con el asesinato de tres candidatos presidenciales y la perspectiva del caos.
Gaviria, quien pasó de jefe de debate a presidente, asumió el reto de adelantar las reformas congeladas y de actualizar la Constitución, en un proyecto destinado a modificar el modelo económico, reorganizar el Estado y promover el poder regional.
Prueba fehaciente de que los temas se venían trabajando y estaban esperando la ocasión, fue el hecho de que el nuevo gobierno, surgido de una campaña relámpago y de unas elecciones en condiciones tan difíciles, hubiera podido entregar el primer día un ambicioso paquete de reformas que fue evacuado por el nuevo Congreso en la legislatura de 1990. El paquete de reformas fue abordado entre 1990 y 1993 [1]:
- Inicialmente, el Congreso debatió todo lo relacionado con el programa de ajuste estructural, apertura y competitividad.
- Posteriormente se elevaron al nivel constitucional los aspectos referentes a la autonomía del Banco Central y el control de la inflación, la descentralización y la reestructuración del Estado.
- Finalmente el gobierno se hizo cargo de poner en marcha algunas de las autorizaciones constitucionales que debían desarrollarse con más tiempo.
Anatomía de las reformas
El paquete de reformas incluyó diversos temas, que pueden clasificarse así:
- el programa de apertura,
- la política de competitividad,
- la seguridad social,
- la independencia de la política monetaria,
- el financiamiento del Estado,
- la organización territorial y la descentralización, y
- la reestructuración del aparato estatal.
La esencia del cambio de modelo fue aprobada por el Congreso de 1990. Este aprobó el programa de apertura económica comercial y financiera, los estímulos a la competitividad y la reforma laboral.
Los cambios en la seguridad social fueron posteriores, quedaron para un nuevo Congreso, en el año 1993, como secuela de las reformas laboral y de la descentralización, con el propósito de reemplazar los subsidios a la oferta por subsidios a la demanda.
Solo tres aspectos del programa reformista fueron llevados a la Asamblea Constituyente: la reestructuración del Banco Central, el financiamiento de la descentralización y la autorización para reformar el aparato del Estado, temas que requerían de mayor respaldo legislativo y de un compromiso para la estabilidad institucional.
El modelo económico como tal, no fue objeto de trámite constitucional; ese proyecto fue un acuerdo entre los partidos, con asiento mayoritario en el Congreso.
Autonomía del Banco de la República
El manejo constitucional del banco emisor es una herencia de la Constitución de 1886 (artículo 120, ordinal 14); aún cuando el Banco de la República se creó en 1923, ésta cláusula autorizaba al gobierno a intervenir en las decisiones y el Ministro de Hacienda tenía gran poder en la materia.
Con la nacionalización del Banco, en 1973, se hizo más evidente el conflicto de intereses dentro de la Junta Monetaria y su disposición a otorgar recursos crediticios a sectores con capacidad de presión.
Antes de la Asamblea del 91 ya habían fracasado varios intentos de reforma que limitaban la intervención del Ejecutivo dentro del Banco: primero el Acto Legislativo No 1 de 1979, declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia, y luego un proyecto de reforma constitucional, que hizo trámite en las legislaturas de 1988 y 1989. En ambos casos se trataba de garantizar la autonomía del Banco en el diseño y ejecución de las políticas monetaria, crediticia y cambiaria, eliminando su dependencia del Ministro de Hacienda.
La Asamblea de 1991 [2] acogió la fórmula y lo incorporó en la nueva Constitución. Era la misma reforma que, para enfrentar la inflación, para la misma época se hizo en otros países: México, Brasil, Argentina y Chile.
Descentralización… para bajar el déficit fiscal
La historia de la descentralización es reciente, comenzó con la Ley 14 de 1983, siguió con la Ley 12 de 1986, se reforzó con el mandato constitucional de 1991 y se completó mediante la Ley 60 de 1993 [3].
Entendida como el traslado de competencias y recursos desde el Gobierno Nacional Central (GNC) hacia los municipios y departamentos, la descentralización fue propuesta como una solución al déficit fiscal durante la crisis de 1982-1984, con la doble perspectiva de estimular el esfuerzo fiscal local y reducir el tamaño de algunas entidades nacionales, como fue sugerido por la Misión de Finanzas Intergubernamentales en 1981 y ratificado por la Comisión del Gasto Público en 1986.
El proceso comenzó por reforzar la capacidad impositiva de municipios y departamentos (Ley 14 de 1983), asignándoles impuestos, base gravable y margen tarifario, así como por reforzar la intervención de Concejos y Asambleas en su reglamentación.
El siguiente paso fue la elección popular de alcaldes y gobernadores, la cesión de recursos desde la Nación (Ley 12 de 1986) y la fijación de competencias en materia de necesidades locales: salud, educación, acueductos y saneamiento básico.
La Constitución y su Ley reglamentaria (60 de 1993) adoptaron una regla fija y creciente respecto de la asignación y traslado de recursos desde la Nación, estableciendo un porcentaje de los ingresos corrientes y de cesión del Impuesto al Valor Agregado, IVA, que comenzó en 24 por ciento, para 1996, y que debía culminar en el 46 por ciento en el año 2002.
Desde un comienzo, el sistema estuvo expuesto a la crítica por inflexible, tanto en la regla de juego de las transferencias como en la rigidez del gasto y el escaso margen de decisión de las autoridades locales.
Con el tiempo se hizo evidente que la regla se había convertido en un factor adicional de rigidez en el manejo del Presupuesto General de la Nación y limitaba las posibilidades del ajuste fiscal del gobierno central.
La preocupación del gobierno nacional ha sido esencialmente fiscal, por lo cual ha centrado el debate sobre la relación entre transferencias y esfuerzo fiscal local, promoviendo reformas al sistema, la primera de ellas en el 2001 y la más reciente, en el destino de las regalías.
Reorganización desorganizada del Estado
El último tema del gran proceso reformista fue la reorganización del Estado, llevado a la Asamblea e incorporado en la Constitución como el artículo 20 transitorio, que delegaba su ejecución al Gobierno Central Nacional durante un lapso de 18 meses.
La autorización fue amplia y suficiente para que el Gobierno optara entre liquidar, fusionar y reestructurar instituciones, todo ello dentro de un marco de modernización y eficiencia de la gestión pública.
Para hacerlo se partía de dos propuestas de reestructuración previas, una del profesor Lauchlin Currie [4] y otra de la Comisión Presidencial creada por el Presidente Barco, cuyo informe fue entregado en agosto de 1990. El gobierno Gaviria nombró unas comisiones para adelantar esa reforma.
Las comisiones no tocaron lo que ya había sido aprobado por el Congreso o por la Constituyente. La estructura institucional resultante fue un híbrido de cambios por todos lados, sin una concepción integral del funcionamiento del Estado:
- El Congreso había creado el Ministerio de Comercio Exterior, desmembrado del de Desarrollo, modificando la organización del comercio internacional colombiano (Ley 7 de 1991), como parte del programa de apertura.
- La Asamblea Constituyente, por su parte, introdujo una serie de organismos de control y fiscalización, como apoyo para materializar la concepción de derechos y participación que pretendía la nueva Constitución, de tal manera que aumentó el tamaño del Estado.
- Las comisiones no crearon nada más, porque no estaban autorizadas para hacerlo. En cambio desaparecieron la Junta Nacional de Tarifas, reemplazándola por las Comisiones de Regulación, apoyadas luego en la Ley 142 de 1993. También fusionaron Aduana e Impuestos en la DIAN.
- El resto fue un ajuste en cada institución y la reorganización de las nóminas, reemplazando en gran parte funcionarios públicos por empresas privadas.
- Más adelante, se crearon los Ministerios de Cultura y de Medio Ambiente.
Veinte años después, se sigue reformando la estructura del Estado: sin tener muy claro para donde ir, el gobierno Santos está revirtiendo la medida de Uribe de hace ocho años, de fusionar seis ministerios en tres.
* Profesor Universidad Nacional. Coordinador del Observatorio de Coyuntura Socio Económica OCSE.
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número.