Son una pieza básica del Acuerdo de Paz, pero el Congreso se había negado a tramitarlas. Ahora fueron revividas por la Corte Constitucional, pero quedan serias dificultades para hacerlas realidad.
Armando Novoa*
El enredo
Este 21 de mayo la Corte Constitucional decidió rescatar las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (CTEP). Estas circunscripciones, que habían sido acordadas con las FARC, se proponen mejorar la representación política de las zonas más afectadas por el conflicto armado, el abandono estatal y la debilidad de las instituciones.
Mediante su comunicado de prensa, el alto tribunal dio a conocer su decisión en favor de una tutela interpuesta por el senador Roy Barreras contra las Mesas Directivas del Senado y la Cámara por haberse negado a tramitar el proyecto de reforma constitucional que daba vida a aquellas circunscripciones.
Aunque la creación de las 16 circunscripciones se había aprobado en 2017, las maniobras de los congresistas del Centro Democrático, el Partido Conservador y otros partidos opuestos a la iniciativa lograron que el trámite para ponerlas en marcha en el período constitucional 2018- 2022 quedara en el aire.
La decisión de la Corte Constitucional se ha dado después de más de tres años y medio de largas y confusas controversias judiciales sobre el número de votos necesarios para que el Senado aprobara la iniciativa.
En 2017, el Senado estaba integrado por 102 senadores –hoy cuenta con 107–, pero a 3 de ellos se les había suspendido su investidura y no podían ser reemplazados debido a la figura de la silla vacía que contempla el artículo 134 de la Constitución. Ese mismo artículo establece que “para efectos de la conformación del quórum se tendrá como número de miembros la totalidad de los integrantes de la corporación con excepción de aquellas curules que no puedan ser reemplazadas”, lo cual implica que, en ese momento, el Senado estaba compuesto por 99 senadores y no por 102. Para aprobar el proyecto se necesitaban, entonces, 50 votos.
Pero el conservador Efraín Cepeda, por entonces presidente del Senado, aseguró que se necesitaban 52 votos y decidió no enviar el proyecto a la Presidencia de la República.
La sentencia de la Corte
Después de una votación apretada (5-3), la Corte Constitucional concluyó que:
- La acción de tutela interpuesta por Barreras fue oportuna, pues las víctimas se han visto afectadas hasta el día hoy.
- Las CETP son un mecanismo para garantizar la no repetición de los hechos de violencia, pero las víctimas aún no han podido beneficiarse de ellas; el asunto lleva más de tres años sin resolverse.
- La decisión de Efraín Cepeda vulneró los derechos de las víctimas y no fue de naturaleza legislativa, sino administrativa.
- Aunque el periodo constitucional 2018-2022 está cerca de culminar, el daño ocasionado a las víctimas no se ha consumado de forma definitiva y por ende el juez de tutela está autorizado a adoptar las órdenes de protección que considere pertinentes.
- El informe de conciliación entre las dos cámaras fue aprobado por la plenaria del Senado con las mayorías exigidas, pues de acuerdo con el artículo 134 de la Constitución, las curules que no podían ser reemplazadas debían descontarse.
Las maniobras de los congresistas del Centro Democrático, el Partido Conservador y otros partidos opuestos a la iniciativa lograron que el trámite para ponerlas en marcha en el período constitucional 2018- 2022 quedara en el aire
Consecuentemente, la Corte Constitucional ordenó:
- Amparar los derechos del senador Roy Barreras y garantizar la participación de las víctimas que fueron representadas por él a través de la agencia oficiosa.
- Aprobar el proyecto de acto legislativo que crea las 16 circunscripciones para la Cámara de Representantes.
- Armonizar el documento final votado en la Cámara y el Senado usando como referencia el texto publicado en las Gacetas del Congreso. Posteriormente, la reforma constitucional deberá ser enviada a la Presidencia para que sea publicada en el Diario Oficial y a la Corte Constitucional para que cumpla con el control automático y único de constitucionalidad establecido por el acto legislativo 1 de 2016.
- Tomar las medidas necesarias para garantizar la legitimidad de la inscripción y elección de candidatos de las circunscripciones para las elecciones de marzo de 2022. El Registrador Nacional deberá agregar la resolución que fija el calendario electoral para el Congreso de la República.
La controversia judicial
Tenían razón quienes sostenían que el acto legislativo fue aprobado con sujeción a las reglas que establece la Constitución, con la mayoría absoluta prevista en el acto legislativo 1 de 2016 que adoptó el procedimiento del fast-track.
Es importante recordar que las reformas constitucionales tramitadas por esa vía están sujetas a un control automático y único de constitucionalidad que es posterior a su entrada en vigor. Por consiguiente, el examen de la Corte Constitucional sobre la reforma no condiciona su carácter obligatorio ni impide adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo la elección de los 16 representantes en el mismo número de circunscripciones.
Es fundamental que las mesas directivas del Senado y de la Cámara cumplan con la orden de tutela dentro de los plazos establecidos.
Pese a las decisiones de la Corte, la controversia judicial no ha terminado y es posible que los opositores ejerzan nuevas acciones para evitar que las circunscripciones se pongan en marcha antes de las elecciones de 2022.
Si bien las solicitudes de nulidad presentadas ante la sala plena de la Corte Constitucional no pueden impedir el cumplimiento de las órdenes impartidas por ese tribunal, sí podrían incidir sobre el trámite del control de constitucionalidad que viene a continuación.
La acción de nulidad interpuesta por el exministro del Interior Guillermo Rivera ante el Consejo de Estado contra el presidente del Senado por haberse negado a enviar el acto legislativo a la Presidencia aún no está resuelta.
Pese a las decisiones de la Corte, la controversia judicial no ha terminado y es posible que los opositores ejerzan nuevas acciones para evitar que las circunscripciones se pongan en marcha antes de las elecciones de 2022.
Pocos días después de la decisión de la Corte Constitucional, el 29 de mayo el Consejo de Estado negó una petición de desistimiento y decidió continuar con el proceso, lo cual permite prever una decisión de fondo por parte de este tribunal (la demanda en cuestión se tramita ante la Sección Primera del Consejo de Estado, rad. 110010324000 2017 00474 00).
Interrogantes sin respuesta
Además de reseña las anteriores discusiones jurídicas, es importante recordar el contenido del acto legislativo y formular algunas preguntas fundamentales para el adecuado funcionamiento de las CTEP.
Según la decisión de la Corte, las circunscripciones están concebidas para dos periodos constitucionales: 2022-2026 y 2026-2030. Además, el origen de los nuevos representantes debe ser rural, lo cual significa que solo podrán inscribirse candidatos que pertenezcan a organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas y organizaciones sociales.
Los candidatos deberán acreditar su domicilio en esos territorios o demostrar su condición de desplazados en proceso de retorno. Serán elegidos por mayoría simple, sin necesidad de un mínimo de votos (sin umbrales), y los ciudadanos de la zona tendrán derecho al doble voto: uno en la circunscripción ordinaria de Cámara y otro en las circunscripciones de paz.
Habrá un sistema especial de financiación de las campañas y unos tribunales transitorios designados por la autoridad electoral vigilarán el cumplimiento de estas reglas.
Los principales interrogantes que aún no tienen respuesta son:
- En muchos de los 167 municipios que pretenden abarcar las circunscripciones están asesinando líderes sociales y excombatientes de las FARC. ¿Será posible ponerlas en marcha pese a la persistencia de la violencia política? ¿Qué tipo de medidas debe tomar el Estado para proteger la vida de los candidatos y garantizar que lleven a cabo sus campañas de forma segura y libre?
- ¿Será posible avanzar en la integración económica y social de estas zonas pese a que los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) presentan retrasos importantes?
- ¿Qué estrategias se emplearán para contrarrestar los altos índices de abstención?
- ¿Cómo se evitará que el dinero del narcotráfico y de otras economías ilegales incidan sobre la voluntad popular?
Por lo pronto, solo queda esperar que el Congreso, el gobierno y las autoridades electorales cumplan las órdenes emitidas por la Corte Constitucional. Si realmente tenemos un Estado Social de Derecho, esto debería ocurrir de forma inmediata.
