Gobierno vs. Congreso: ¿qué pasará con las reformas?
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Gobierno vs. Congreso: ¿qué pasará con las reformas?

Cómo y por qué el sistema político colombiano dificulta las reformas de Petro. Cuáles son las opciones del gobierno, cómo responderían los congresistas y qué tan radicales serían las reformas.

Juan Pablo Milanese* y Juan Albarracín**

No basta con ganar la Presidencia 

Los gobiernos latinoamericanos de la pospademia se han caracterizado por su   ambición de lograr cambios sociales, y el de Colombia no ha sido la excepción. Pero en los sistemas democráticos, hacer cambios suele ser menos sencillo de lo que parece. 

Como dice Guillermo O’Donnell, cuando goza de buena salud, un sistema democrático implica la difícil coexistencia entre tres principios organizativos: el mayoritario, el liberal y el republicano.

  • El componente mayoritario se deriva de las elecciones y es el mandato que estas ofrecen a los ganadores. En las democracias presidenciales, tienden a ser los presidentes quienes reclaman para sí el manto de la “voluntad popular,” especialmente cuando son elegidos de manera directa y por mayoría. 
  • El componente liberal se refiere a los derechos y libertades de la ciudadanía que ningún gobierno tiene la potestad de infringir, o solo puede hacerlo con límites muy precisos. 
  • El componente republicano alude a la separación de los poderes del Estado y la existencia efectiva de un sistema de frenos y contrapesos. 

En pocas palabras, aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos, tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la dimensión republicana— y por por leyes / derechos que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión liberal—. 

Democracias delegativas 

En este contexto, los gobiernos con grandes ambiciones de cambio suelen impacientarse ante este tipo de equilibrios, porque tienen la presión y la esperanza de mostrar resultados en muy poco tiempo.

Ante esta situación, el mismo O’Donnell señaló la tendencia “delegativa” de muchas democracias latinoamericanas: los presidentes reclaman su legitimidad mayoritaria para empujar su agenda usando poderes unilaterales, como decretos con rango de ley o decretos de emergencia. También es común que este tipo de gobiernos empleen elementos plebiscitarios formales —formas de democracia directa— o informales —llamados “a la calle” para que la gente se movilice—.

Los límites de Petro 

El presidente Petro ha preferido acudir a la dimensión mayoritaria tanto en su discurso como en la práctica. Sus recurrentes llamados a la movilización popular en defensa de la agenda gubernamental son una muestra de ello.

aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos, tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la dimensión republicana— y por leyes que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión liberal—.

Foto: Facebook: Gustavo Petro - En su discurso y en la práctica, el presidente Petro ha resaltado la dimensión mayoritaria.

Sin embargo, la capacidad que tiene quien ocupa la presidencia colombiana de hacer uso de mecanismos institucionales para actuar unilateralmente, o inclusive definir la agenda del poder legislativo, es bastante limitada si la comparamos con otros países de la región. 

Por ejemplo, en Colombia no existen los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) argentinos o las medidas provisorias brasileñas. Si bien la Constitución ofrece instrumentos de concentración de poder durante Estados de Excepción, estos son mucho más limitados que las herramientas mencionadas.

Esto hace que los gobiernos colombianos sean mucho más dependientes de las Cortes o del Congreso, al que muchos analistas llaman erróneamente una “notaría del ejecutivo”, para realizar su agenda. Sin ir más lejos, la Corte Constitucional fue un obstáculo insalvable a la hora de usar poderes de emergencia para atender la situación en La Guajira.

Necesidad de las coaliciones

Si el gobierno quiere que parte de su ambiciosa agenda de reformas vea la luz, tendrá que trabajar en conjunto con el Congreso.

De hecho, la combinación entre escasos poderes constitucionales (que le impide actuar unilateralmente) y la condición de gobierno minoritario exige la formación de coaliciones para poder gobernar.

Estas coaliciones se crean mediante la distribución de recursos que solo el ejecutivo es capaz de ofrecer. Existen recursos de distinta naturaleza, entre los cuales cabe destacar la negociación política, comúnmente conocidas como negociaciones programáticas. Por otra parte, están de recursos como obras y puestos públicos, que son fundamentales para la supervivencia política de los legisladores y los gobernantes locales. Lo que coloquialmente se conoce como “mermelada”.  

Aunque esta es una práctica criticada con frecuencia, el uso de “mermelada” tiende a ser normal en el ejercicio de gobierno, en Colombia y en cualquier sistema democrático. Independientemente de su ideología, normalmente los políticos de la oposición tienden a criticar estas prácticas, pero la usan una vez en el poder. La “mermelada” suele ser considerada una forma de corrupción, pero no necesariamente son lo mismo.

El futuro de las reformas

Este panorama nos obliga a ser cautelosos a la hora de evaluar el escenario legislativo al que se enfrentará el gobierno en 2024.

Para empezar, el mantenimiento de una agenda de reformas tan ambiciosa como la de salud, la pensional y laboral sería difícil incluso en mejores circunstancias, es decir con una mayoría más sólida en el Congreso y mejores índices de aprobación presidencial.

Seguramente en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero, apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional parece la más viable.

Pero importa señalar que es altamente improbable que el gobierno se encuentre con un Congreso que rechace sistemáticamente todos sus proyectos. Las bancadas han mostrado disposición a hacer acuerdos con el gobierno, incluso aquellas que progresivamente se declararon en independencia después de haber pertenecido a la coalición oficialista. 

Estos acuerdos, sin embargo,  no serán a cualquier precio. Los tiempos de docilidad legislativa propios del comienzo de los periodos presidenciales se acabaron a principios de 2023. La agenda seguramente avanzará y algunos de los proyectos serán sancionados, pero a un costo cada vez mayor para el gobierno: más concesiones programáticas y más “mermelada”. 

Las elecciones municipales y departamentales de octubre reconfiguraron el escenario político, estableciendo coaliciones regionales mucho más nítidas que comenzarán a formular demandas mucho más específicas con vistas a las elecciones de 2026.

Ante esto, el gobierno tiene dos opciones: 

  1. Adoptar una estrategia de confrontación, apostándole a las débiles herramientas para decidir unilateralmente que la Constitución le ofrece y enfrentándose, seguramente, a una Corte Constitucional que puede tumbarlas;
  2. Negociar las reformas con el Congreso. Esta es la más razonable, aunque menos satisfactoria para una administración y, sobre todo, para un presidente como Petro, que prefiere la dimensión mayoritaria de la democracia y se percibe como el depositario de la voluntad popular. 

Seguramente en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero, apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional parece la más viable. El gran desafío para el gobierno será construir una narrativa donde las decisiones resultantes de estos acuerdos sean percibidas como una victoria. Este es un punto crucial, ya que los resultados de este tipo de procesos suelen ser cambios políticos visiblemente más tímidos que las expectativas de sus impulsores y sus seguidores.

En otras palabras, pese a la oportunidad que tuvo el presidente durante el primer año para negociar sus reformas y lograr concesiones “progresistas” que probablemente ningún otro presidente hubiera logrado, las posibilidades son mucho más limitadas ahora. Pero aún hay chances. Todo dependerá de su flexibilidad y la de su base de apoyo y de la disposición que ambos tengan de aceptar resultados más modestos que los esperados.

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