Un cambio en la doctrina de Estados Unidos

El primero de diciembre, la Comisión de Política de Drogas del Hemisferio Occidental (Western Hemisphere Drug Policy Commission [WHDPC]) publicó un informe que evalúa la política exterior de drogas de Estados Unidos. Este documento concluye, entre otras cosas, que el Plan Colombia fue un éxito contrainsurgente, pero un fracaso de política antinarcóticos.

Semejante afirmación pone en entredicho la imagen oficial del Plan Colombia, celebrado como un éxito por demócratas y por republicanos. Por ejemplo, en 2010, Hillary Clinton —entonces Secretaria de Estado— abogó por un “Plan Colombia” para enfrentar el narcotráfico en México.

En este artículo examino las implicaciones de este informe para la política exterior de Estados Unidos y de Colombia. Para hacerlo, es necesario entender qué es la Comisión, así como los aciertos y límites de sus conclusiones.

La Comisión

El Congreso de Estados Unidos creó la Comisión en 2017 para evaluar su política exterior antinarcóticos en el hemisferio occidental.

Es un órgano no partidista; lo conforman expertos, exfuncionarios y excongresistas. La cuota académica es más bien pequeña: Mary Speck (exdirectora regional del International Crisis Group) y Shannon O’Neill (Council of Foreign Relations). El informe se basa en estudios académicos, en entrevistas con expertos, diplomáticos y funcionarios gubernamentales, y en evaluaciones comisionadas a expertos.

Sus recomendaciones no tienen carácter vinculante; pero, cuando se posesione Joe Biden, este informe puede mover la política antidrogas de Estados Unidos hacia una dirección más deseable, dado su estatus y la relación de varios de sus comisionados con la administración Obama. Por ejemplo, Juan González, un miembro de la Comisión, fue subsecretario asistente de Estado bajo Obama

¿Qué dice el informe?

Algunas conclusiones del resumen ejecutivo dejan al lector pensando que no hay nada innovador en este documento, que comienza por ideas como estas:

• el objetivo central de la política exterior de drogas de Estados Unidos debe ser reducir el flujo de narcóticos, especialmente los más peligrosos para la salud, y apoyar a otros países para atacar organizaciones criminales transnacionales;
• se necesita una estrategia de “la totalidad del gobierno” de Estados Unidos, liderada por el Departamento de Estado, que incluya la transformación de la Oficina Nacional de Política Antidrogas (Office of National Drug Control Policy [ONDCP]).

Pero otras afirmaciones constituyen una crítica —aunque a veces velada— a la política exterior de Estados Unidos, incluyendo:

• el proceso de certificación, que “ofende a aliados y hace poco para detener prácticas corruptas de naciones hostiles”;
• el énfasis exclusivo en reducir la oferta, que ha tenido poco efecto sobre el flujo y disponibilidad de las drogas;
• políticas como la erradicación de cultivos, la eliminación de blancos prioritarios (kingpin strategy) o, incluso, la interdicción han acarreado costos políticos, económicos y sociales.

Si bien el mandato de la Comisión era evaluar la política exterior, también reconoce que una estrategia integral supone controlar la demanda interna de drogas y que es imposible eliminar completamente el narcotráfico.

Estas conclusiones son notables, pues el gobierno de Estados Unidos no reconoce oficialmente las grandes contradicciones de su política exterior antidrogas o los problemas que ha causado.

Al evaluar la ayuda para Colombia, México y Centroamérica, también es notable lo que reconoce la Comisión:

• El Plan Colombia fracasó —volveré a esto en un momento—.
• La política apoyada por Estados Unidos de eliminar blancos prioritarios en México ha exacerbado la violencia, fragmentado y diversificado los cárteles y fracasado en reducir el narcotráfico.
• Gran parte de las armas que circulan en México —que son gasolina para los conflictos del narcotráfico— provienen de Estados Unidos.
• La violencia en Centroamérica ha alimentado flujos de migrantes que entran a Estados Unidos para buscar mejores oportunidades y seguridad.

¿Un informe revolucionario?

Estas conclusiones son fundamentales, porque señalan la necesidad de reorientar la política antidrogas; además, se alinean con la evidencia creciente sobre los fracasos de muchas políticas antidrogas tradicionales.

Pero el reporte no reconoce explícitamente que el diseño de las políticas desde Estados Unidos haya sido equivocado, ni que las agendas políticas contradigan con frecuencia los objetivos antidrogas. Sus conclusiones y evidencia son a veces superfluas, y muchos problemas se atribuyen a la falta de coordinación de los gobiernos receptores de ayuda.

Por ejemplo, el informe menciona un incidente como el arresto en Estados Unidos por cargos de narcotráfico del general mexicano y exministro de defensa Salvador Cienfuegos; algo así socava la confianza entre gobiernos. Aun así, no se reconoce que el problema comienza con las acciones unilaterales de Estados Unidos, ni que se agrava por su disposición a ignorar la corrupción y el narcotráfico cuando estos sirven a sus objetivos. En el caso de Cienfuegos, presuntamente, Estados Unidos retiró los cargos por temor a que el gobierno de López Obrador cerrara las oficinas de la DEA en México.

El informe reconoce la futilidad de la certificación, pero sigue presentando el problema como uno de apoyar a aliados y perseguir a enemigos. Esta línea queda clara en las primeras páginas del documento: pone a Venezuela como el ejemplo extremo de una democracia debilitada por el narcotráfico; más adelante señala que es imposible controlar el flujo de drogas ilícitas sin solucionar la debacle política de este país. Sin duda, la erosión democrática en Venezuela ha expandido las organizaciones y flujos criminales de manera extrema; lograr una transición política es vital para el país y la región. Pero este énfasis mitiga la responsabilidad de Estados Unidos y las dimensiones políticas de la conexión entre drogas y narcotráfico en otros países.

En otro ejemplo, el informe reconoce —afortunadamente— los lazos del presidente de Honduras con el narcotráfico o los peligrosos pasos de Nayib Bukele, presidente de El Salvador, en contra de la democracia; pero no destaca el silencio de Estados Unidos ante semejantes prácticas.

Es posible que una crítica más abierta le quitara audiencia al documento, y que los comisionados hayan navegado delicados balances diplomáticos. Aun entonces —y precisamente por eso— es importante lo que el informe reconoce y lo que recomienda.

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El Plan Colombia

El informe concluye que el Plan Colombia, al que Estados Unidos aportó 10 billones de dólares desde el 2000, fue exitoso en su componente contrainsurgente: recuperó a un país que estaba cerca de convertirse en un “Estado fallido”.

Aun así, señala que el Plan fue un fracaso antinarcóticos por estos motivos:

• Según la ONDCP, el número de hectáreas de coca alcanzó su pico histórico de 212.000 hectáreas en 2019; pero son distintas las cifras de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (United Nations Office on Drugs and Crime) —como expliqué en un artículo anterior—.
• Los defensores del Plan señalan que, entre 1999 y 2008, las hectáreas de coca se redujeron a la mitad. Es muy importante que el informe reconozca que los números actuales revelan que el problema nunca ha desaparecido.
• Los precios de la cocaína en Estados Unidos han sido constantes, a pesar de los cambios en la oferta de coca en Colombia.
• La fumigación aérea es costosa y sus ganancias son imposibles de sostener sin presencia militar o policial. La fumigación también socava la legitimidad del Estado y obliga a los cultivadores a adaptar técnicas que pueden ser aún más dañinas, como mover sus cultivos a áreas protegidas.
• Algunos programas de desarrollo alternativo apoyados por el Plan Colombia no tuvieron ningún efecto en reducir los cultivos, como el programa Más Inversión para el Desarrollo Alternativo Sostenible (MIDAS) o las Áreas de Desarrollo Alternativo Municipal (ADAM).

Por otro lado, el informe señala que sí fueron efectivos otros en los que hubo mejor coordinación interagencial, como Familias Guardabosques o el Plan de Consolidación Integral de la Macarena.

Además, menciona otras amenazas a los éxitos contrainsurgentes del Plan: los ataques contra líderes sociales, las masacres del último año y la expansión de otros grupos armados y disidencias.

Este diagnóstico no reconoce que el éxito contrainsurgente es discutible, ya que el Plan Colombia ignoró el avance de los grupos paramilitares e, inclusive, los facilitó. Aún más, para cumplir sus objetivos, se violaron varios derechos humanos, como sucedió con los falsos positivos.

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Y las propuestas

Pero las limitaciones que sí se reconocen y las recomendaciones pueden redireccionar la ayuda de Estados Unidos y la política antidrogas del país. La Comisión recomienda diversas acciones:

• usar el diálogo de alto nivel entre Colombia y Estados Unidos para coordinar la ayuda futura, incluyendo al sector privado y a la comunidad internacional y usando indicadores claros de desempeño;
• facilitar la asistencia a desmovilizados de las FARC, lo cual implica levantar la restricción que impide a agencias como USAID trabajar con exguerrilleros —este es un punto vital—;
• enfocarse en la destrucción de laboratorios y en la interdicción, usando la erradicación forzada de manera selectiva en productores de gran escala;
• promover la construcción de vías terciarias, la titulación de tierras, la inclusión financiera de cultivadores y el desarrollo alternativo;
• proteger a los líderes locales.

El informe no recomienda opciones más radicales —como regular algunos cultivos de coca— y sus críticas a la fumigación aérea y a la erradicación forzada son a veces tímidas.

No obstante, las recomendaciones envían un mensaje sustancial sobre la necesidad de Estados Unidos de apoyar el cumplimiento del acuerdo de paz y de poner menos énfasis en el número de hectáreas por erradicar.

Si Biden adopta estas recomendaciones, la implementación del acuerdo —incluyendo el programa de sustitución de cultivos— puede recibir una inyección de energía política y financiera. Mucho seguirá dependiendo de la voluntad del gobierno colombiano; pero al menos la discusión avanza —lentamente— en la dirección correcta.