Fondo de Tierras: un acuerdo de La Habana con muchos bemoles - Razón Pública
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Fondo de Tierras: un acuerdo de La Habana con muchos bemoles

Escrito por Enrique Herrera

Las delegaciones de paz del Gobierno Nacional y de las FARC en La Habana, Cuba.

Enrique HerreraUna mirada realista sobre la historia reciente y los problemas concretos para la redistribución, titulación -y explotación de veras rentable- de las tierras en Colombia. El camino es bastante más difícil de lo que creen Santos y las FARC.

Enrique Herrera Araújo*

¿La tierra o la rentabilidad?

El primer punto de la agenda de La Habana se refiere al “desarrollo rural integral”, y en el   acápite 1.1  del acuerdo que las partes suscribieron al respecto  se crea el Fondo de Tierras. Pero este Fondo está cargado de grandes expectativas cuya realización, para decir lo menos, parece bien difícil.

El problema en Colombia no es la tierra. Son los instrumentos para que esa tierra sea productiva y rentable en el mundo de hoy, un mundo  más competitivo del que jamás había existido en la historia de la humanidad.

La tierra ya no vale por sí misma sino por lo que está encima de ella: infraestructura de riego, tecnologías aplicadas, cultivos, inclusión al mercado…es decir, por su productividad  y su rentabilidad. Lo importante no es la extensión, porque con mucha tierra se puede hacer poco (por ejemplo, en el Vichada) y con poca tierra se puede hacer mucho (como en el Valle del Cauca o en la Sabana de Bogotá).

Esto lo han entendido muy bien en La Habana, pero lo entendió mejor la Misión Rural porque en la mesa de negociación se habla de “desarrollo rural integral”, pero la Misión aportó tres ideas cardinales:

  1. Un enfoque territorial y participativo que reconozca una ruralidad diferenciada y que trascienda lo agropecuario;
  2. Un desarrollo integral que implique la inclusión social y productiva de los pobladores rurales; y
  3. La promoción de un desarrollo rural competitivo y sostenible basado en la provisión de bienes públicos.

Para ello la Misión propone utilizar seis grandes estrategias:

  • Derechos sociales para la inclusión social,
  • Inclusión productiva y agricultura familiar,
  • Ruralidad competitiva,
  • Sostenibilidad ambiental,
  • Ordenamiento y desarrollo territorial,
  • Reforma institucional.

La intervención en el campo colombiano debe ser como lo plantea la Misión, y no de manera sectorial como tradicionalmente se ha venido haciendo. Y debe hacerse de una forma integral, multidimensional y participativa, pues los varios intentos de reforma agraria en Colombia han sido un fracaso porque se circunscribían al factor tierra y no iban más allá de ello.

Historias de tierra

Comunidad Yagua en el amazonas.
Comunidad Yagua en el amazonas.
Foto: Jairo Páez

Así viene a confirmarlo  la experiencia de las dos últimos instituciones que se han ocupado de redistribuir la propiedad rural: los liquidados Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora)  e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder). Aunque repartieron mucha tierra, estos frondosos  institutos no mejoraron la situación ni la calidad de vida de los pobladores rurales.

El problema en Colombia no es la tierra. Son los instrumentos para que esa tierra sea productiva y rentable.

Según la Contraloría General de la República, estas dos entidades  repartieron nada menos que 60.714.568 hectáreas entre 1962 y 2011. Las asignaciones se discriminan de la siguiente forma:

  • Resguardos indígenas: 31,6 millones,
  • Titulación de baldíos: 20,1 millones,
  • Comunidades afrodescendientes: 5,2 millones,
  • Fondo Nacional Agrario: 2,4 millones,
  • Zonas de Reserva Campesina: 831 mil,
  • Subsidio Integral de tierras: 264 mil,
  • Compra directa: 59,4 mil,
  • De la liquidada Dirección Nacional de Estupefacientes: 49,9 mil.

Es decir, tierra hubo y bastante pero, según el reciente Censo Nacional Agropecuario:

  • El 17 por ciento de los productores residentes en las Unidades de Producción Agropecuaria mayores de 15 años no saben leer ni escribir;
  • El 84,1 por ciento de los censados no cuenta con maquinaria para la producción agrícola;
  • El 79,6 por ciento no tiene riego;
  • El 90 por ciento no recibió asistencia técnica en 2013;
  • El 57,5 por ciento de las viviendas no tiene acceso a acueducto,
  • El 94 por ciento no tiene alcantarillado, y
  • El 45,6 por ciento de la población rural es pobre.

Por otra parte entre enero y noviembre de 2015 la importación de productos agropecuarios y agroindustriales aumentó un 9,9 por ciento y se situó en 10,6 millones de toneladas, la cifra más alta en los últimos 9 años. Es decir, el enfoque de tierras fracasó al igual que la política pública agraria y el modelo  de llevar el Estado a las regiones a través del Gobierno Central.

Preguntas pendientes

Según lo discutido en La Habana, el Fondo de Tierras se complementará con los otros puntos del acuerdo de desarrollo rural integral para no repetir la historia. Pero el Fondo tiene muchos elementos problemáticos y varios asuntos por resolver, por ejemplo:

  • ¿De cuánta tierra estamos hablando? ¿2, 4 o 6 millones de hectáreas? ¿Dónde están esas tierras? ¿En la Altillanura, en las zonas de frontera, en el Catatumbo, en las Zonas de Reserva Campesina, en las áreas de producción de coca, en las próximas zonas de concentración de los guerrilleros?
  • ¿Qué tipo de tierras son? ¿Montañosas, llanas? ¿Están ocupadas? ¿Quiénes están en ellas? ¿A quiénes se les adjudicará? ¿A miembros de las FARC, a campesinos, desplazados, a las victimas? ¿Con cuál procedimiento?
  • Si el punto 1 del acuerdo indica que la transformación estructural del campo “debe contribuir a solucionar (…) la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra” y si dicho propósito es elevado a rango constitucional, ¿riñe esto con el artículo 58 de la Constitución que señala qué “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”?
  • Si hubiese contradicción entre una norma constitucional y otra, ¿cuál prevalecerá, la del artículo 58 o la del acuerdo de La Habana una vez esté insertado como “acuerdo especial humanitario” o como parte del artículo que las partes acordaron para “blindar” lo pactado entre ellas?

Pero la pregunta más importante es: ¿el gobierno le tiene respuestas a estos interrogantes o hará camino al andar?

Los bemoles

Restitución en los municipios de Páez y Bolívar al oriente de Cauca.
Restitución en los municipios de Páez y Bolívar al oriente de Cauca.
Foto: Unidad de Restitución de Tierras

El acuerdo de La Habana señala como fuentes para alimentar el Fondo:

  • Las tierras provenientes de extinción de dominio,
  • Los baldíos indebidamente ocupados,
  • Las sustracciones a reservas forestales,
  • Las tierras inexplotadas y recuperadas mediante el procedimiento de extinción de dominio,
  • Las adquiridas o expropiadas por interés social o de utilidad pública, y
  • Las tierras recibidas en donación.

El acuerdo agrega otros mecanismos de acceso a tierra: un subsidio integral y una línea de crédito a largo plazo para la compra de predios.

Curiosamente, el Fondo no se nutrirá de los baldíos sin adjudicar sino de predios que ingresarán a través de algún tipo de litigio. Es decir, que implicarán conflicto.

El 50 por ciento de los predios rurales no tienen título de propiedad.

Y es ahora cuando surgen los bemoles. Revisemos nuevamente la historia: de las 60 millones de hectáreas que mencioné atrás, el 52,1 por ciento fue para los indígenas, la titulación de baldíos a campesinos y desplazados fue del 33 por ciento, y el 9 por ciento para comunidades negras. Esto quiere decir que la gestión se centró en la titulación por razones étnicas y de reconocimiento de derechos en la ocupación de baldíos, y que tan solo el 6 por ciento correspondió al impacto de la política estatal de redistribución de la tierra.

Por eso las expectativas del Fondo Nacional de Tierras deberían ser más realistas, pues la capacidad de los instrumentos y de los recursos del gobierno para lograr una mejor redistribución de la tierra no deja de producir muchas dudas. Los números anteriores así lo indican.

Con el agravante de que las tierras que proveerán el Fondo, exceptuando las donadas, conllevarán procesos agrarios o administrativos, es decir, litigios. Y estos son de nunca acabar en Colombia por la inoperancia o la morosidad de la justicia y de la burocracia. La tierra que llegará al Fondo, entonces, no lo hará en el corto plazo.

Además, lo más probable es que las tierras que conformarán el inventario del Fondo tengan una ocupación de hecho, de buena fe, informal o ilegal, pero ocupación en todo caso. La tierra no está vacía.  Hay gente en ellas ejerciendo funciones de dueños y está gente acudirá a los estrados judiciales, a la movilización ciudadana o a la presión política para no salir de sus fundos. Y ello provocará conflictos en el territorio, inseguridad jurídica sobre la propiedad rural, así como un freno al mercado de tierras y a la inversión en ciertas zonas del país. Y quizás el surgimiento de nuevas violencias si el proceso no se maneja bien.

Además hay que leer bien a las regiones porque en materia de propiedad rural la norma es la informalidad. La escritura pública y el registro no hacen parte de la cultura campesina, al punto de que casi el 50 por ciento de los predios rurales no tienen título de propiedad y por tanto se ejerce una posesión u ocupación informal que en muchos casos es de buena fe.

Por eso son tan importantes la transparencia y el poner plazos para la ejecución de los acuerdos. De lo contrario podrían causarse daños colaterales al desarrollo rural. Desafíos hay muchos, así como expectativas desmesuradas, pero la dirección es la correcta. Es necesario saldar la deuda con el campo colombiano porque, entre otras cosas, como dijo James Robinson, la violencia y la guerra en Colombia están en la periferia y sus raíces también. Estas crecen en la ruralidad, allá donde el Estado es precario o inexistente. Por eso hay que trasladar poder, instrumentos y recursos a la periferia.

 

* Abogado, especialista en desarrollo regional y magister artis en gestión pública. Experto en tierras, desarrollo rural y asesor en Posconflicto.

twitter1-1@enriqueha

 

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