La cobertura ha aumentado de manera muy notable pero la privatización de la universidad ha sido muy marcada. El Gobierno está buscando nuevas fórmulas para frenar el déficit creciente de las universidades oficiales, pero le faltan ideas creativas.
Edilberto Rodríguez Araújo*
Cómo se financian las universidades
Las 32 universidades públicas están afrontando una situación financiera que las ha puesto al borde de la insostenibilidad, y el presupuesto aprobado para 2018 no augura mejorías sustantivas.
Para conjurar una debacle financiera -sobre la cual ya ha prendido las alarmas el Sistema Universitario Estatal (SUE)-, los ministerios de Educación y Hacienda, juntamente con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) están afinando un documento CONPES (“Sostenibilidad financiera de las instituciones de educación superior públicas” 2017).
Como se recordará, la Ley 30 de 1992 implantó un sistema de financiación directa de las universidades, en donde el presupuesto de las instituciones estatales proviene de: (1) Los aportes de la Nación y las entidades territoriales para funcionamiento e inversión, y (2) Los recursos propios. Además estableció que los giros de la Nación debían reajustarse según la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) y que "A partir del sexto año…el Gobierno incrementará sus aportes en un porcentaje no inferior al 30% del incremento” del PIB.
Año tras año las universidades han explorado nuevas fuentes de recursos, ya sea mediante emisión de estampillas (Ley 1697 de 2013) o la inclusión de rentas con destinación específica, tal como ocurrió con las reformas tributarias de 2012 y 2016 (Ley 1607 de 2012 y Ley 1819 de 2016).
Concretamente se acordó que el 40 por ciento de un punto porcentual del recaudo del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE) que estuvo en vigencia entre 2012 y 2016, sería asignado a proyectos de inversión en infraestructura física y tecnológica de las instituciones de educación superior (IES) públicas. Por este concepto se acumularon 1, 2 billones de pesos entre 2013 y 2016 – en tanto que para 2017 se apropiaron 243.853 millones-. Asimismo, el Decreto 1246 de 2015 autorizó destinar estos recursos a otras necesidades académicas, según fueran precisadas por los Planes de Fomento a la Calidad (PFC), que a su vez deben ceñirse a los respectivos planes de desarrollo institucional.
Para compensar la abolición del CREE, la reforma tributaria del 2016 estableció otras tres fuentes de recursos:
- 40 por ciento del medio punto (0,5) adicional del IVA se destinará a la financiación de las IES;
- 0,6 puntos de la tarifa del impuesto a la renta al mejoramiento de la calidad y financiamiento de becas/créditos del ICETEX, y
- 20 por ciento de los beneficios netos o excedentes de las cooperativas para reforzar la financiación del sistema terciario.
En 2016 las transferencias de la Nación dispuestas por la Ley 30 del 92 representaron el 89,2 por ciento de todos los recursos girados, calculados en cerca de $2,5 billones.
Y por su parte el programa de subsidio a la demanda (privada), Ser Pilo Paga (SPP), que ha beneficiado cerca de 40.000 estudiantes, ha sustraído recursos, pues absorbe alrededor de un billón de pesos anuales, que contrasta con los tres billones de pesos para atender los 600.000 beneficiarios del sistema universitario público.
El desafío
 Universidad Tecnológica de Pereira. Foto: Ministerio de Cultura |
Este año el Gobierno Nacional destinó a las universidades públicas 3,5 billones de pesos.
Pero esta suma resulta insuficiente. Más aún: el Gobierno no ha cumplido con los aportes incrementales que habían sido previstos, de manera que las IES incurrieron en gastos que hoy siguen desfinanciados.
Ser Pilo Paga (SPP), absorbe alrededor de un billón de pesos anuales, que contrasta con los tres billones de pesos para atender los 600.000 beneficiarios del sistema universitario público.
Y el futuro es todavía menos halagüeño. Según el borrador del documento CONPES: “La falta de financiamiento de la educación superior puede convertirse en problema estructural cuando se consideran metas de cobertura y calidad, como el aumento de la tasa bruta de cobertura y el incremento de profesores con doctorado, pues estas metas generan inversiones muy elevadas para las IES públicas, que los ingresos propios por matrículas y transferencias no logran cubrir”.
Crecimiento desigual
 Programa Ser Pilo Paga. Foto: Ministerio de Educación |
Tanto en número de instituciones como de estudiantes matriculados, el sistema de educación superior se ha expandido significativamente durante los últimos 25 años. Pero este crecimiento se ha concentrado en las instituciones privadas –a tal punto que en 2016 existían 256 IES privadas frente a las 32 universidades públicas que dije antes-.
El Cuadro 1 muestra la evolución de la matrícula total y su distribución entre universidades y otras modalidades de educación superior. La tasa de cobertura pasó de 31,6 a 51,5 por ciento en una década, lo cual sin duda es un logro digno de mención. Esto implica una población estudiantil de 2,4 millones en 2016 – y un total proyectado de 3,1 millones para el 2025-. La participación de las universidades sigue siendo dominante (63,2 por ciento) aunque se redujo un poco durante el decenio.
Cuadro 1. Matrícula y cobertura de la educación superior
|
Año |
Estudiantes matriculados IES |
Cobertura bruta (por ciento) |
Universidades |
Participación porcentual |
Crecimiento porcentual nivel universitario |
|
2007 |
1.362.509 |
31,6 |
910.228 |
66,8 |
– |
|
2008 |
1.491.531 |
34,1 |
963.167 |
64,6 |
5,8 |
|
2009 |
1.593.211 |
35,7 |
1.015.608 |
63,7 |
5,4 |
|
2010 |
1.674.021 |
37,1 |
1.045.133 |
62,4 |
2,9 |
|
2011 |
1.859.692 |
40,4 |
1.159.512 |
62,3 |
10,9 |
|
2012 |
1.929.587 |
41,7 |
1.218.816 |
63,2 |
5,1 |
|
2013 |
2.092.891 |
45,2 |
1.296.123 |
61,9 |
6,3 |
|
2014 |
1.220.652 |
47,8 |
1.369.149 |
61,7 |
5,6 |
|
2015 |
2.293.550 |
49,4 |
1.431.983 |
62,4 |
4,6 |
|
2016 |
2.394.434 |
51,5 |
1.513.288 |
63,2 |
5,7 |
Fuente: MEN-SNIES. IES: Formación universitaria, técnica profesional, tecnológica, especialización, maestría y doctorado.
El Cuadro 2 sin embargo muestra que la matrícula en las IES públicas crece mucho más lentamente que las privadas, y por lo tanto esta se privatiza cada vez más:
Cuadro 2. Participación de los sectores público y privado
|
Año |
IES públicas |
Tasa de crecimiento de IES públicas |
IES privadas |
Tasa de crecimiento IES públicas |
|
2007 |
54,3 |
– |
45,7 |
– |
|
2008 |
55,4 |
11,7 |
44,6 |
6,8 |
|
2009 |
54,8 |
5,5 |
45,2 |
8,4 |
|
2010 |
55,4 |
6,3 |
44,6 |
3,6 |
|
2011 |
53,5 |
7,4 |
46,5 |
15,7 |
|
2012 |
52,7 |
2,1 |
47,3 |
5,6 |
|
2013 |
52,1 |
7,2 |
47,9 |
9,9 |
|
2014 |
51,4 |
4,8 |
48,6 |
7,5 |
|
2015 |
50,9 |
2,2 |
49,1 |
4,4 |
|
2016 |
49,9 |
23 |
50,1 |
6,6 |
Fuente: MEN-SNIES. IES: Formación universitaria, técnica profesional, tecnológica, especialización, maestría y doctorado.
De esta manera las universidades públicas albergaban alrededor de 600.000 estudiantes en 2016 – para un 41,5 por ciento de la matricula total-.
Según el Ministerio de Educación Nacional (MEN), mientras las universidades públicas cobraban, en promedio, 528.365 pesos por cada estudiante de primer semestre, las privadas facturaban 4.363.342 pesos- o sea 8,25 veces más-.
Financiación insuficiente y dispareja
 Radicación del proyecto de Reforma a la Ley 30 en 2010. Foto: Centro Virtual de Noticias de la Educación |
Aunque los aportes del Gobierno Nacional para las IES públicas ha venido en aumento durante las dos últimas décadas, su crecimiento ha estado por debajo de lo que ordena la Ley 30 – y por supuesto muy por debajo de lo que implican el aumento de la matrícula y los costos crecientes por alumno que conlleva la educación de excelencia, un punto que González y Bonilla ya destacaron en esta revista-.
El Cuadro 3 muestra cómo, en lugar de aumentar su participación en el PIB, lo aportes del Gobierno Nacional para las universidades públicas han disminuido de 0, 5 a0, 38 en los últimos 15 años:
Cuadro 3. Aportes totales de la Nación a las universidades públicas (millones de pesos corrientes)
|
Año |
Universidades públicas |
Variación porcentual |
Producto Interno Bruto (PIB) |
Variación porcentual |
Participación porcentual universidades públicas/PIB |
|
2002 |
1.229.209 |
– |
245.323.000 |
– |
0,50 |
|
2003 |
1.377.520 |
12,1 |
272.345.000 |
11,0 |
0,50 |
|
2004 |
1.462.565 |
6,2 |
307.762.000 |
13,0 |
0,47 |
|
2005 |
1.551.060 |
6,0 |
340.156.000 |
10,5 |
0,45 |
|
2006 |
1.661.275 |
7,1 |
383.898.000 |
12,8 |
0,43 |
|
2007 |
1.755.157 |
6,8 |
431.072.000 |
12,3 |
0,40 |
|
2008 |
1.843.524 |
5,0 |
480.087.000 |
11,4 |
0,38 |
|
2009 |
2.004.483 |
8,7 |
504.647.000 |
5,1 |
0,39 |
|
2010 |
2.240.661 |
11,8 |
544.924.000 |
8,0 |
0,41 |
|
2011 |
2.246.557 |
0,3 |
619.894.000 |
13,7 |
0,36 |
|
2012 |
2.499.235 |
11,2 |
664.240.000 |
7,1 |
0,37 |
|
2013 |
2.784.304 |
11,4 |
710.497.000 |
7,0 |
0,39 |
|
2014 |
3.048.396 |
9,5 |
757.506.000 |
6,6 |
0,40 |
|
2015 |
3.081.073 |
1,1 |
799.312.000 |
5,1 |
0,38 |
Fuente: MHCP. Incluye los recursos CREE asignados a las universidades públicas en 2013, 2014 y 2015.
Mientras las universidades públicas cobraban, en promedio, 528.365 pesos por cada estudiante de primer semestre, las privadas facturaban 4.363.342 pesos- o sea 8,25 veces más-.
Como se observa en el Cuadro 4, la mayor parte de los recursos transferidos se han volcado hacia las no más de seis universidades nacionales; sin embargo, su trayectoria ha sido errática. De otra parte, muchas universidades territoriales, presas del clientelismo y del incumplimiento de las administraciones departamentales y municipales, se encuentran al borde del colapso financiero.
Cuadro 4. Aportes de la Nación para el funcionamiento de las universidades públicas nacionales (millones de pesos corrientes)
|
Año |
Total |
Universidades nacionales |
Participación porcentual |
Crecimiento porcentual |
|
2008 |
1.842.000 |
1.117.652 |
60,6 |
– |
|
2009 |
2.002.854 |
1.204.125 |
60,1 |
7,7 |
|
2010 |
2.238.915 |
1.331.134 |
59,4 |
10,5 |
|
2011 |
2.244.836 |
1.348.933 |
60,0 |
1,3 |
|
2012 |
2.497.429 |
1.494.818 |
59,8 |
10,8 |
|
2013 |
2.782.462 |
1.645.851 |
59,1 |
10,1 |
|
2014 |
2.956.726 |
1.734.291 |
58,6 |
5,4 |
|
2015 |
3.021.139 |
1.791.004 |
59,3 |
3,3 |
Fuente: MHCP.
¿Qué propone el Gobierno Nacional?
Según el borrador del documento CONPES, la financiación estatal de las IES debe atender o corregir cuatro problemas principales:
- La rigidez en la asignación de recursos a las IES públicas. En 2016 las transferencias de la Nación solo cubrieron el 39,5 por ciento de los gastos.
- El impacto salarial de la contratación y cualificación de la planta docente, que aunque en teoría debe sujetarse a lo dispuesto en el Decreto 1279 de 2002, de hecho ha ido en detrimento de la estabilidad laboral y sigue estando a la zaga del aumento de la oferta de programas académicos.
- Compras exageradas de bases de datos bibliográficos, estimadas en 2016 en 32.000 millones de pesos, y
- Discontinuidad en la financiación de los proyectos de inversión favorecidos con los recursos del CREE.
A partir de este diagnóstico se plantean medidas que asegurarían la estabilización financiera de las IES para el año 2022, incluyendo el ajuste entre ingresos y gastos, la ampliación de la base presupuestal, la disminución de los costos salariales, la reducción de los gastos asociados con la compra de bases de datos, y el aumento de la inversión en infraestructura.
Con todo y eso es evidente que el Gobierno Nacional solo ha propuesto paliativos para un problema que, como dije, necesita de remedios e inversiones de gran envergadura.
De esta manera seguirá la esquizofrenia entre un Estado que admite su responsabilidad como financiador de la universidad y al mismo tiempo obliga a que sus universidades se autofinancien con el alza de matrículas y el recaudo de ingresos de cualquier naturaleza.
* Integrante del grupo de investigación OIKOS de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC).
