¿Era necesario adoptar un protocolo para garantizar la protesta social en Bogotá? O mejor aún: ¿es suficiente?
Carolina Ortega Contreras*
Qué tan nuevo es el protocolo de Claudia López
El pasado 16 de enero, la alcaldesa de Bogotá, Claudia López, anunció un nuevo protocolo para atender las protestas sociales durante su administración. Su intención es garantizar la protesta pacífica y evitar que se vandalice la infraestructura pública de la ciudad.
Pero la idea de adoptar un protocolo especial para la intervención de protestas en Bogotá no es nueva, sino que viene desde administraciones anteriores, por ejemplo durante la administración de Gustavo Petro con el Decreto 563 de 2015.
En realidad, el nuevo protocolo reafirma lo que estándares internacionales y la misma Policía Nacional ya habían establecido en 2017 con la Resolución 02903/17, esto es: el ESMAD es el último recurso y solo puede intervenir si las manifestaciones se transforman en disturbios o generan violencia; antes debe agotarse la negociación con gestores de convivencia u otros actores.
El Ministerio del Interior también había elaborado un protocolo para garantizar la protesta pacífica mediante su Resolución 1190 de 2018. Esta define con claridad el papel de la fuerza pública en dichos eventos e incluye una guía metodológica que:
- Acoge un enfoque de intervención preventivo, diferencial, de respeto, pro-mujeres y garante de derechos;
- Se basa en principios como la dignidad humana, la igualdad la no discriminación y la colaboración armónica;
- Incluye instancias de coordinación como la Mesa de Seguimiento, el Puesto de Mando Unificado y Comisiones de Verificación de la Sociedad Civil; y
- Define acciones que deben adoptar las partes antes, durante y después de la protesta, incluso para manifestaciones que surgen de manera espontánea.
¿De dónde vienen los lineamientos?
En el plano internacional, existen dos resoluciones de Naciones Unidas sobre cómo hacer deben hacer uso de la fuerza los agentes de la ley que ejercen funciones de policía:
- Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, y
- Principios básicos para el empleo de la fuerza y las armas de fuego.
Estas resoluciones, en principio, no son obligatorias, pero han sido incorporadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su jurisprudencia debido a la relación indisoluble entre el uso de la fuerza y los Derechos Humanos como la dignidad, la integridad personal o la salud.
La relación indisoluble entre el uso de la fuerza y los Derechos Humanos
En consecuencia, los Estados parte de la Convención Americana deben adecuar su legislación a aquellos documentos de la ONU. Por eso la Corte Constitucional y el Consejo de Estado los ha tomado como referente en sus sentencias.
Foto: Policía Nacional
Son necesarios programas de acompañamiento a la policía para que esta mejore sus relaciones con la ciudadanía.
En términos generales, estos instrumentos señalan que:
- El uso de la fuerza es un medio excepcional, es el último recurso para controlar una situación que afecta Derechos Humanos o el orden público.
- La fuerza debe ser absolutamente necesaria (prevención y disuasión antes del uso de armas de fuego), legal (sujeta a las normas establecidas) y proporcional (moderación y actuación en proporción a la gravedad).
- El equipamiento utilizado por los funcionarios de policía es solo y sin excepciones aquel que oficialmente fue aprobado y suministrado por las instituciones del Estado.
- Las organizaciones son responsables del entrenamiento y la capacitación en el uso de la fuerza para sus funcionarios.
- Las armas de fuego no se usarán contra las personas, excepto cuando exista un peligro inminente de muerte o lesiones graves, esto es, el uso de armas de fuego es para proteger una vida (la del funcionario o la de un tercero).
Aunque este marco regulatorio sea desconocido por muchos, lo cierto es que está avalado desde el derecho internacional y ya ha sido adoptado por el Estado colombiano.
De la norma a la aplicación
Lamentablemente, estos avances no han sido plenamente aplicados por las autoridades administrativas ni por la misma Policía durante otros eventos, como las protestas de noviembre y diciembre de 2019, cuando la intervención del ESMAD fue varias veces el primer recurso utilizado.
Para que la garantía de los Derechos Humanos sea una realidad en las próximas manifestaciones, es necesario aplicar de manera adecuada la legislación internacional existente o el protocolo que adoptó la actual Administración de Bogotá.
La función de la Policía es garantizar que los manifestantes ejerzan su derecho a la protesta- no es dispersar la protesta-; la excepción cabe solo cuando las personas infrinjan la ley e incurran en disturbios, violencia contra funcionarios o terceros, o afectación de otros bienes jurídicos protegidos. Y aun en esos casos, la fuerza solo podrá utilizarse contra las personas que están afectando el orden público –no contra “toda” la multitud-.
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Desafíos del Protocolo
Dado que la protesta social fue reconocida como un derecho constitucional en la Sentencia T-366 de 2013, es de gran valor contar con un Protocolo que se ajuste a las distintas disposiciones normativas y que garantice los derechos de los manifestantes.
Pero también urge que el Congreso agilice la reglamentación sobre comportamientos contrarios a la convivencia que tengan lugar dentro de las marchas y que fueron declarados inexequibles en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Esto para brindarle mejor piso jurídico al Protocolo.
La función de la Policía es garantizar que los manifestantes ejerzan su derecho a la protesta- no es dispersar la protesta
En desarrollo del protocolo, resulta fundamental garantizar la integridad física y no poner en riesgos innecesarios a los policías —grupos de Fuerza Disponible— que, como muchos ya lo han dicho, no cuentan con el entrenamiento ni los elementos del servicio requeridos para atender estos eventos —contrariamente a lo que ocurre con el ESMAD—. Al fin y al cabo, la Policía es quien se encarga directamente de restablecer el orden público, es decir, de hacer el trabajo difícil.
Se trata de evitar a toda costa la vulneración o atentados contra la vida de todos quienes participen en la movilización, tanto ciudadanos como garantes. Por eso el Protocolo debe poner sus ojos tanto en quienes protestan como en quienes los acompañan, y además en quienes eventualmente se perjudican por las marchas y reclaman otros derechos como la movilidad o la protección de sus propiedades.
De otro lado, el protocolo debe redactarse con rigor y promulgarse como un acto administrativo, en armonía con los instrumentos existentes y a la luz de la legislación internacional que, como se dijo, avala desde hace años lo que ahora se está haciendo visible con mayor publicidad.
Además de la Administración Distrital, en el proceso pueden participar la Personería, la Policía Metropolitana de Bogotá, el Ministerio del Interior, organismos internacionales con experiencia en el tema y los mismos representantes de movimientos sociales.
Foto: Alcaldía de Bogotá
¿Es necesario un protocolo para reglamentar la protesta social?
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Otros desafíos
Igualmente, es necesario que la aplicación del Protocolo vaya de la mano con acciones como:
- Fortalecer el equipo de gestores de convivencia;
- Desarrollar líneas de investigación de la Fiscalía y la Policía frente a la posible instrumentalización de la protesta o a los daños desmedidos por parte de algunos manifestantes;
- Adelantar programas de educación social para el ejercicio del derecho a la protesta sin acudir a vías de hecho.
- Acompañar los programas antedichos por parte de la Administración Distrital y la policía metropolitana.
El tercer punto es un proceso de largo plazo, que incluiría acciones de apropiación cultural y de respeto por lo público. La buena noticia, como afirma Mantilla: ya se cuenta con evidencia de que las manifestaciones pacíficas tienen más éxito que las violentas.
Por su parte, el cuarto punto implica afianzar los vínculos de confianza entre la policía y la ciudadanía, mejorando el servicio. En el caso del ESMAD, se recomiendan entrenamientos que le ayuden a sus agentes a manejar el estrés o las situaciones de crisis y, como afirma Ruiz en un artículo anterior de Razón Pública, profundizar sus conocimientos en psicología de masas para cumplir mejor las normas relativas al uso de la fuerza.
Los elementos anteriores deberían ser parte del próximo Plan Distrital de Desarrollo y del Plan Integral de Convivencia y Seguridad de la ciudad. Si funciona bien esta experiencia, es muy probable que otras entidades territoriales presten más atención al asunto y lo incorporen también en su agenda.
*Politóloga de la Universidad Nacional, magister en Políticas Públicas, especialista en análisis de políticas públicas y en gestión territorial de la seguridad.