Equilibrio de poderes: ¿realidad o ficción? - Razón Pública
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Equilibrio de poderes: ¿realidad o ficción?

Escrito por Elisabeth Ungar

Elisabeth UngarLa reelección, la popularidad del Presidente y su estilo de gobierno han producido una concentración insospechada del poder en Colombia, explica la directora del Programa Congreso Visible de la Universidad de los Andes.

Elisabeth Ungar*

Constitución de 1991 estableció en su artículo 113 que "los diferentes órganos del estado tienen funciones separadas que colaboran armónicamente para la realización de sus fines". Acorde con este principio, la Carta creó mecanismos para equilibrar los poderes de las diferentes Ramas, y adoptó un diseño institucional para garantizar su autonomía e independencia mediante un sistema de pesos y contrapesos.

En el caso del Ejecutivo, "La Constitución buscó disminuir el poder del Presidente de la República en relación con los otros poderes y sectores del Estado. Así por ejemplo, introdujo la figura de la moción de censura; limitó las facultades constitucionales para declarar los estados de excepción; creó la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía y el Consejo Superior de la Judicatura; creo una Banca Central independiente del ejecutivo, entre otras"[1].

Para reforzar la independencia de los poderes, se adoptó un sistema de nominación y elección de los miembros de estas entidades compartido entre varios órganos y se dispuso su permanencia durante el período para el que fueron elegidos o designados.

El impacto de la (primera) reelección

El anterior sistema de nombramientos y equilibrios se basó en el supuesto de que el Presidente sería elegido para un período de  cuatro años. Al extender el período presidencial a ocho años consecutivos, y eventualmente a cuatro más, es evidente que se afectan el andamiaje institucional, las relaciones y el equilibrio entre las ramas del poder público.

En efecto, bajo sus dos períodos de gobierno, el Presidente Uribe  habrá tenido una gran injerencia directa en la conformación de todas las Altas Cortes, y en la elección del Fiscal, del Procurador General y del Defensor del Pueblo. Veamos: 

En la Corte Constitucional, en enero o febrero de 2009 el Congreso de la República, de mayorías uribistas, elegirá 6 de 9 magistrados, así: dos de ternas enviadas por el Presidente, dos la Corte Suprema de Justicia y dos del Consejo de Estado, respectivamente. Es decir, sumados a dos magistrados considerados uribistas (uno de los cuales fue elegido de una "terna" que en realidad fue de un miembro, y que venía del círculo más cercano al Presidente por haber sido Secretario Jurídico de la Presidencia), el Presidente podría tener mayorías absolutas la Corte.

Una Corte que tendrá a su cargo decidir, entre otros asuntos, sobre la reforma política, la reforma a la justicia  y la reelección que van a hacer tránsito en el Congreso, pero además sobre temas de gran calado como el aborto, los derechos de las parejas del mismo sexo, la eutanasia, los derechos de los desplazados o la llamada "dosis personal" de droga.

Y en caso de ser elegido para un tercer período, bien de manera inmediata o mediata, el Presidente Uribe tendría la posibilidad de incidir en la elección de la  totalidad de la Corte. De esta manera, además de que muy probablemente será monolíticamente conservadora en términos ideológicos, de aprobarse la propuesta de los períodos de 12 años, podrá ejercer su influencia por lo menos durante dos décadas. 

En el Consejo Superior de la Judicatura, Uribe ha propuesto 7 (todos de la Sala Disciplinaria) de los 13 magistrados elegidos.  Y son ellos, precisamente, quienes proponen a los candidatos para la elección de los 23 magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los 27 del Consejo de Estado, y quienes han participado en la nominación en el último año de cerca del 40% de los miembros de este último.

En el caso del Fiscal General, que es elegido por la Corte Suprema de Justicia de terna presidencial, es clara la influencia que ya tuvo el primer mandatario en la elección del ex viceministro del Interior y de Justicia de su primer gobierno, Mario Iguarán, y previsible la que tendría en caso de aprobarse la propuesta de la reforma a la justicia que contempla períodos de ocho años para el Fiscal. 

En el caso del Procurador General de la Nación, que para su primer período fue ternado por la Corte Suprema de Justicia y elegido por el Senado, y en el segundo fue elegido de terna presentada por el Consejo de Estado, también es predecible que el Presidente Uribe tenga gran influencia en su elección, por vía del manejo de sus mayorías en la Cámara Alta, y por coincidencia de sus períodos. 

Igual sucedió con el Defensor del Pueblo, elegido hace poco, quien es nombrado por la Cámara de terna elaborada por el Presidente.

Todo esto sin mencionar a  los 7 miembros de la Junta Directiva del Banco de la República y a los 5 miembros de la Comisión Nacional de Televisión, que al cabo de un eventual tercer período seguramente serán simples apéndices del Ejecutivo.

Un Congreso de bolsillo

Si constituye una amenaza para el equilibrio de poderes la gran incidencia del Presidente en la conformación de los órganos judiciales y de control,  es igualmente alarmante que sea el actual Congreso, seriamente cuestionado y debilitado por la vinculación de más de sesenta de sus miembros con la parapolítica, y de claras mayorías uribistas, el que tendrá a su cargo la elección de un número significativo de magistrados de las diferentes Cortes, además del Fiscal, el Procurador y el Defensor.

Como señalan García y Revelo,  "esta sintonía entre el ejecutivo y el legislativo convierte al Congreso en un espacio de refrendación de las decisiones que toma el ejecutivo, más que en un freno o contrapeso institucional. En estas condiciones, es muy difícil que el Congreso rechace  una terna postulada por el presidente"[2].

Y además, preocupa sobre manera que sea este Congreso el responsable de estudiar y de aprobar las reformas política y a la justicia que ha presentado el Gobierno, y cuyo efecto sería debilitar los controles sobre el Congreso, por ejemplo: 

– Mediante el establecimiento de la doble instancia y de la gradualidad para la pérdida de la investidura,  o 

– Quitándole al Procurador la facultad de ejercer control administrativo sobre los congresistas, al despojarlo de la potestad investigar y juzgar a quienes los eligieron y delegando esta función a la sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, cuyos 7 miembros, como se  dijo, son de reconocida afinidad con el Presidente, quien propuso sus nombres al Congreso (incluyendo al Doctor Angelino Lizcano, ex Secretario General del Senado).  

A lo anterior se suma un sistema de partidos frágil, con problemas de representatividad, credibilidad y legitimidad, y que por ello tiene dificultades para cumplir sus funciones de representación y de intermediación entre el estado y la sociedad.

En cuanto a la Reforma Política, que no ha sido consultada y mucho menos concertada con la oposición, es bastante probable que el Congreso acoja la propuesta presidencial de aprobar las sanciones políticas a los partidos con miembros vinculados con actores armados ilegales a partir del 2009 (que según algunos realmente sería a partir del 2010 por los tiempos legislativos que deben manejarse) y no de manera inmediata. 

Esto no solamente sería un salvavidas para muchos de los partidos de la alianza gubernamental en el Congreso, sino que le permitiría volver realidad su intención, expresada en varias ocasiones, de mantener a toda costa sus mayorías.

Recordemos lo que el Presidente dijo en noviembre de 2006 en el Congreso de la Federación Nacional de Cafeteros: "…mientras estén en el Congreso, abiertamente les he pedido que nos voten la agenda legislativa. (…) Les voy a pedir a todos los congresistas que nos han apoyado que mientras no estén en la cárcel, a votar las transferencias, a votar la capitalización de Ecopetrol, a votar la reforma tributaria. (…) Esa trampita de que yo no les puedo pedir el voto porque es inmoral, pero eso sí que la oposición nos deje sin aprobar esta agenda legislativa, de ninguna manera, de combate somos (sic), apreciados cafeteros"[3].   

Recordemos también que hace unos días, en la Casa de Nariño, cuando varios de los miembros de su coalición le expresaron sus dudas y temores por el tema de los impedimentos, el Primer Mandatario los instó a  no ser "cobardes" [4], como si estos no fueran temas éticos sino de valentía. 

A lo cual se agrega  la solicitud que el Presiente les hizo recientemente a sus amigos, que inexplicablemente pasó bastante desapercibida, de fusionar a todos los partidos o movimientos de la coalición en uno sólo, con lo cual lograrían esquivar las sanciones previstas en varias de las propuestas de reforma política – sanción para los partidos que hubieran perdido más de un determinado porcentaje de sus curules (30 o 50%) por  causa de condenas judiciales.  Con esto se estarían dando pasos para volver a una especie de bipartidismo frentenacionalista, con un partido hegemónico controlado por el Presidente.

El estilo de Gobierno

Pero las amenazas al equilibrio de poderes no se derivan únicamente de los efectos de la primera reelección, ni de los cambios que se introduzcan como resultado de la aprobación de las reformas a la justicia y política en curso.  Tampoco de las implicaciones obvias e insoslayables, y por supuesto mucho más críticas, de una segunda reelección, sea esta inmediata o mediata.  También se originan en otros factores relacionados con el estilo de gobierno del presidente Uribe, de su manera de concebir y relacionarse con la oposición, y de su inmensa y aparentemente inmutable popularidad.

En este sentido "conviene recordar que los poderes del presidente no se derivan solamente de su influencia en la conformación de otros órganos, sino también de su capacidad de influir las políticas públicas y por ende permear toda la acción del Estado"[5].

Por lo tanto, además de las facultades normativas y poderes constitucionales del Ejecutivo, es importante analizar su poder político, derivado de su capacidad de influir y controlar las decisiones públicas y de incidir en la opinión pública, lo cual depende de factores como la popularidad del Presidente y su estilo de Gobierno. 

El ejemplo más evidente son los Consejos Comunitarios de Gobierno, donde el Primer Mandatario, en su afán por dar la sensación de tener la capacidad de solucionar todos los problemas, de ser un hombre laborioso y abnegado, pretende reemplazar a las autoridades llamadas a hacerlo. 

De esta manera, no solamente ordena gastos y ejecuciones de obras, desde la construcción de un puente hasta el otorgamiento de un subsidio a una anciana, sino la detención de personas y la destitución de funcionarios, muchas veces haciendo caso omiso de los procedimientos formales existentes y de las jerarquías establecidas para estos efectos, pero además entrometiéndose en la órbita de otras instancias del Estado.

Su pretensión de resolver personalmente todos los asuntos, de controlar todas las decisiones, de imponer sus criterios, de llamar públicamente a sus subalternos a rendir cuentas, son prácticas que si bien son populares porque dan la impresión de eficiencia y de cercanía con el ciudadano, desdibujan la separación, autonomía e independencia entre los poderes públicos.

De manera parecida, los anuncios de someter a refrendación popular las decisiones judiciales o de apelar al constituyente primario para sustentar determinaciones gubernamentales, desdibujan y debilitan aun más las funciones y las especificidades de cada una de las Ramas.

La intolerancia

A todo lo anterior se suman la desafiante descalificación de la oposición y de quienes disienten de las posiciones gubernamentales, y la  creciente intolerancia política que se agudiza día a día.  Como escribió hace poco Álvaro Forero Tascón, "El Presidente logró alinear tan finamente su discurso político con los anhelos y valores de los colombianos, que estos consideran que sus intereses personales están atados al éxito de Uribe, y por ende perciben los cuestionamientos al Gobierno como un desafío a sus propios valores"[6]. 

De igual manera, la estrategia de desprestigiar a los miembros y las actuaciones de otras ramas, en particular a los de la Justicia, no hace sino debilitar la institucionalidad estatal.

En otras palabras, si lo que digan o hagan los jueces, los magistrados o los congresistas, algún alcalde o gobernador, es contrario a lo que piensa el Primer Mandatario, corren el riesgo de ser descalificados por considerarlos enemigos personales.  Y lo que es más preocupante, es que con frecuencia las críticas y posturas de la oposición solo son registradas cuando generan una reacción exaltada del Presidente, como si la noticia fuera esto último, y no el contenido de lo que se dice.

La popularidad del Presidente

La política espectáculo, amparada en la emociones, no les permite a los ciudadanos discernir con objetividad el alcance de las políticas públicas ni los responsables de su ejecución.  Si a esto le sumamos la inmensa popularidad del Presidente, nos enfrentamos a una situación en la cual si las cosas "salen bien" es gracias a Álvaro Uribe, y si no, es culpa de los demás. Es decir que el Ejecutivo, o para ser más precisos el Presidente, es quien, ante los ojos de la mayoría, gobierna realmente. 

En este contexto, los ciudadanos pierden el sentido de la importancia de la separación y el equilibrio de poderes, de la necesidad de los contrapesos y la fiscalización, y seguramente no pueden dimensionar lo que significa para un sistema democrático un gobierno autocrático, personalista y mesiánico, con partidos débiles y un Congreso con una legitimidad cuestionada. En un entorno donde hay confrontación de poderes, gana el "más fuerte", que en este caso y por ahora, el más fuerte es el presidente Uribe.

El equilibrio, la independencia y la autonomía entre las Ramas del Poder Público no son una entelequia intelectual ni el capricho de unos soñadores. Constituyen los cimientos de una democracia y romperlos significa poner al sistema político a escoger entre ésta y la autocracia. 

El papel de los medios

Para terminar, quisiera referirme brevemente al rol de los medios en la actual coyuntura.

Teniendo en cuenta que "Jurídicamente, es muy poco lo que se puede hacer, puesto que el desequilibrio que se viene no tiene origen en una ley sino en la propia constitución"[7] es muy importante que los medios contribuyan "a que se cumplan los principios de transparencia, publicidad, imparcialidad, idoneidad, participación e igualdad", no sólo en los procesos de nombramiento que se avecinan, sino en los debates y determinaciones que tome el Congreso de la República.

Es decir, que insten a las autoridades para que den a conocer a los ciudadanos sus actuaciones, decisiones y motivaciones, y hagan las investigaciones y divulgación necesarias para que estas sean públicas y transparentes, conforme a lo que dice la sentencia C – 636 de 2000,  al afirmar que la democracia presupone una opinión pública, libre e informada y una actuación de las autoridades de cara a la comunidad política.

La vigilancia de loes medios debe extenderse a denunciar e impedir  prácticas discriminatorias y a lograr que las nominaciones respondan a criterios objetivos de idoneidad ética y profesional, y de ser posible, sin consideraciones de afiliación partidista.

Adicionalmente, en lo que respecta al principio de participación, los medios pueden contribuir a aumentar y cualificar la discusión ciudadana, y a que sus opiniones sean tomadas en consideración al momento de tomar decisiones. 

Finalmente, un gran aporte sería bajarle el tono a la política espectáculo y a la política personalizada.

 

*Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil de la autora, haga clic aquí.

** La primera versión de este texto se presentó como Ponencia en el VII encuentro de directores y editores de medios colombianos, convocado por la Fundación Nuevo Periodismo Iberoamericano, PNUD, Programa de Estudios de Periodismo de la Universidad Javeriana, Fundación AVINA y  ANDIARIOS, Agosto 20 de 2008.

Notas de pie de página


[1] Mauricio García Villegas y Javier Eduardo Revelo Rebolledo, "El poder nominador del presidente y equilibrio institucional", Documento para el Debate, DEJUSTICIA, Bogotá: 2008, p. 1. 

[2] Ibid, p.4 

[3] Sistema de Noticias de la Presidencia de la República, Noviembre 29 de 2006.

[4] El Tiempo, 14 de Agosto de 2008

[5]Segunda Jornada de Reflexión La Reforma Política que el País Necesita, Equilibrio de Poderes: Reestructuración de Pesos y Contrapesos.  Bogotá, Julio de 2008

[6] "La Difícil Tarea de la Oposición", El Espectador, Agosto 18 de 2008

[7] García y Revelo, p.9.

 

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