Entidades territoriales indígenas: 33 años en deuda | Razón Pública
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Entidades territoriales indígenas: 33 años en deuda

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La Constitución del 91 creó las entidades territoriales indígenas (ETIS), pero su funcionamiento y formalización sigue sin tener éxito.

Alejandro Ballesteros*

Autonomía indígena

Las entidades territoriales indígenas (ETIS) son una deuda histórica para conformar un Estado pluriétnico y multicultural, y un reto que debe enfrentar, en especial, este gobierno.

Fruto de las incansables reivindicaciones de los pueblos indígenas, la constitución del 91 introdujo las ETIS como parte del ordenamiento político-administrativo, estableciendo que “son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. Después de tres décadas, esto no se ha cumplido.

Le recomendamos: ¿Cómo entran los pueblos indígenas al sistema de salud? 

Razón para crear las ETIS

En Colombia hay más de mil entidades locales reconocidas como municipios, categorizados según tamaño  de su población y magnitud de sus ingresos

Pero hay zonas que no cumplen estos requisitos, aunque haya población; también carecen de autoridades públicas consolidadas, así como del reconocimiento del Estado en materia presupuestal, administrativa y normativa para el ejercicio del poder público.

Principalmente, estas áreas no municipalizadas se ubican en los departamentos de Guainía, Vaupés y Amazonas; las habitan diversos pueblos indígenas, que históricamente han conformado sistemas propios de gobierno. El Estado ha formalizado paulatinamente estas autoridades con la creación de los cabildos, las asociaciones de autoridades tradicionales indígenas (AATIS), y los consejos indígenas, que actualmente ejercen la máxima autoridad de estos territorios.

Es inconstitucional intentar crear entidades municipales en estas áreas.

Foto: X: Julio César Estrada - El Gobierno Nacional no ejecuta lo que el decreto le ordena y ha incumplido la hoja de ruta acordada con los consejos indígenas el 19 de enero de 2024.
Sin embargo, hay que integrar los sistemas de gobierno propio conformando las ETIS: entidades de carácter especial que gozan de autonomía política, cultural y administrativa para el ejercicio del poder público. De esa forma, se respetaría la libre determinación de los pueblos indígenas a gobernarse según sus usos y costumbres.

Es inconstitucional intentar crear entidades municipales en estas áreas: viola los derechos de los pueblos indígenas, compromete la autonomía territorial y obstaculiza el funcionamiento de las ETIS.

Leyes para cumplir la constitución

El artículo 329 de la Constitución estableció que “la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)”.

Haría falta una ley para conformar las nuevas entidades en cuanto a

  • procedimientos para su formalización
  • implicaciones fiscales y macroeconómicas;
  • competencias;
  • responsables;
  • mecanismos de coordinación;
  • disposiciones generales para el ordenamiento territorial, incluyendo la diferenciación entre las competencias del nivel nacional y territorial.

Según Edith Bastidas, entre 1992 y 1993 se adelantó una consulta previa con los pueblos indígenas; allí se propusieron 44 artículos para orientar las discusiones en el Congreso de la República, donde se presentaron catorce propuestas de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Pero estos proyectos de ley fueron archivados. La mayoría no acogió las propuestas, varios ni siquiera nombraban las ETIS y los pueblos indígenas no participaron en la discusión.

Algunos de los argumentos contra el proyecto fueron que no había sostenibilidad financiera, que las nuevas entidades debilitarían poderes locales y el temor a reconocer la autonomía y autodeterminación de los pueblos indígenas. 

En 2011 se expidió la LOOT, que no dijo nada sobre las ETIS.

Autonomía por decreto

El gobierno nacional aplicó el parágrafo transitorio n.º 56 y expidió dos decretos transitorios:

  • El Decreto 1953 de 2014, que no desarrolló específicamente los asuntos territoriales y el funcionamiento de las ETIS. 
  • El Decreto Ley 632 de 2018
    • estableció los procedimientos para registrar los consejos indígenas;
    • definió los requisitos para solicitar la puesta en funcionamiento de las ETIS;
    • asignó responsabilidades a distintas entidades públicas nacionales y territoriales;
    • reglamentó algunos asuntos fiscales para los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés. 

Solo un decreto transitorio y sin cumplir

Los pueblos indígenas han cumplido las obligaciones que establece el Decreto Ley 632 de 2018. De esa manera, registraron catorce consejos indígenas; ocho ya radicaron la solicitud para que sus territorios funcionen como entidades territoriales.

No obstante, el gobierno nacional no hace lo que ordena el decreto, y ha incumplido la hoja de ruta acordada con los consejos indígenas el 19 de enero de 2024, suscrita por el Ministerio del Interior a través de la viceministra Lilia Solano.

Hay que cumplir este decreto; pero, también, reconocer que ser transitorio limita su alcance y que no basta para formalizar las ETIS, fundamentalmente, porque no reglamenta dos asuntos importantes: la sostenibilidad financiera de las ETIS y el procedimiento para formalizarlas.

Sostenibilidad financiera

El presupuesto de las entidades públicas incluye asignaciones para gastos de funcionamiento, con estos se pagan salarios, arrendamientos, materiales, transporte, comunicación y pagos a personas naturales y jurídicas.

Si nos limitamos a las fuentes de financiamiento establecidas en el artículo 19 del decreto 632 de 2018 y lo reglamentado en el artículo 3 de la Ley 617 del 2000: solo los “recursos propios” podrían financiar los gastos de funcionamiento; los recursos de cofinanciación, cooperación y la Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos Indígenas 

(AESGPRI) financiarían los proyectos de inversión conforme a los planes de vida, por lo que tienen destinación específica. 

De este modo, los gastos de funcionamiento no podrán financiarse con ninguna de estas últimas tres fuentes.

Los recursos propios son ingresos provenientes de la explotación de bienes que son de su propiedad exclusiva (por ejemplo, el territorio), o que vienen de tributos, impuestos, tasas y contribuciones. Esta es una fuente insuficiente y atravesada por dos debates existentes en los territorios: el ingreso de recursos provenientes por proyectos REDD+ que ha generado conflictos territoriales, y la cultura de tributar. 

Los gastos de funcionamiento de una ETI podrían ser mayores que los de las entidades municipales:

  • la estructura de gobierno puede ser más amplia e implica mayores gastos generales y de personal;
  • la gestión pública requiere reuniones en lugares distantes, debido a la ubicación de estos territorios;
  • el precio de la gasolina se triplica en la mayoría de estos territorios, lo que encarece el transporte y, por tanto, los precios de bienes y servicios.

Además, para el proceso de formalización de las ETIS se necesitan gastos para incluir autoridades y territorios. El gobierno debería movilizarse a estas zonas y asumir los costos.

Adicionalmente, hay que resolver la dificultad legal respecto de la financiación mediante el Sistema General de Participaciones (SGP). Este sistema se divide en dos:

  • el 96% corresponde a las asignaciones sectoriales: educación, salud, agua potable y propósitos generales;
  • el 4% corresponde a asignaciones especiales (AESGPRI, alimentación escolar, municipios ribereños y fondos pensionales).

El Decreto Ley 632 de 2018 establece que la AESGPRI será una de las fuentes de financiación de las ETIS; este recurso se asigna a resguardos indígenas, no a entidades territoriales. Cuando las ETIS sean formalizadas y —por ende— certificadas, la fuente de financiación que les corresponde deben ser las asignaciones sectoriales correspondientes al 96%, no la AESGPRI, que es apenas una parte del 4%. Esto se debe reglamentar.

El largo trámite

Antes de la COP16, sobre biodiversidad, ¿el gobierno nacional les cumplirá a los pueblos indígenas amazónicos?

Hoy, puede ser difícil reglamentar integralmente a las ETIS a través de una ley orgánica de ordenamiento territorial, teniendo en cuenta los intentos fallidos en el Congreso y la dificultad para discutir una ley de esta magnitud cuando la agenda legislativa está ocupada por las reformas. 

El gobierno nacional debe entonces cumplir  las tareas que le asigna el Decreto Ley 632 de 2018 bajo el principio de interpretación cultural; avanzar ágilmente en el cumplimiento de los acuerdos suscritos en los diálogos interculturales con los consejos indígenas, y, sobre esta base,  dictar vía decreto las normas fiscales y demás necesarias para formalizar los territorios indígenas.

Antes de la COP16, sobre biodiversidad, ¿el gobierno nacional les cumplirá a los pueblos indígenas amazónicos?

Lea en Razón Pública: La política social del gobierno: ¿lejos o cerca de cumplir su promesa?

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Alejandro Ballesteros

Escrito por:

Alejandro Ballesteros

* Administrador de la Escuela Superior de Administración Pública, asesor de gobiernos indígenas en proceso de conformarse como entidades territoriales indígenas, exconsejero distrital de juventud.

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