En torno al mínimo vital y Bogotá: ¿cómo focalizar bien los subsidios? - Razón Pública
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En torno al mínimo vital y Bogotá: ¿cómo focalizar bien los subsidios?

Escrito por Juan Camilo Guerrero
Juan Camilo Guerrero Cogollo

Juan Camilo Guerrero CogolloUna de las primeras medidas de Petro fue establecer el subsidio de una cantidad de agua mensual que garantice el derecho básico de acceso a este servicio para la población más necesitada. La brecha entre estratos no parece justificar la medida y como política pública está mal focalizada. ¿Simple populismo o un intento serio pero mal logrado?

Juan Camilo Guerrero *

La ciudad de los derechos

El concepto de mínimo vital en el contexto de la jurisprudencia colombiana se refiere a la satisfacción de las necesidades vitales del individuo. Este concepto no solo se refiere a una cantidad mínima de agua potable: podría entenderse como un mínimo de servicios públicos y de calidad de vida. En cuanto a su aplicación específicamente al agua, se trata de la cantidad mínima de agua que necesita un ser humano para sobrevivir durante un cierto período[1]. No existe un consenso sobre la materia.

El mínimo vital ha sido un tema especialmente discutido en las pasadas elecciones para la alcaldía de Bogotá. Gustavo Petro introdujo la iniciativa y fijó el mínimo vital en 6 m3 /hogar/mes. Su propuesta sostiene que el mínimo vital es un derecho progresivo y que la sociedad debe garantizarlo, subsidiando el 100 por ciento de dicha cantidad de agua a los estratos 1 y 2.

Algunos analistas no están de acuerdo con la interpretación de Petro. Se argumenta que “el agua es un recurso natural, escaso y valioso. Es un bien social y económico. Esto significa que quienes tienen capacidad para pagar deben hacerlo, con el propósito de asegurar la sostenibilidad económica y financiera de los servicios hídricos.”…

…“No obstante, es preciso ajustar las estructuras tarifarias en función de la capacidad de pago de diferentes grupos de usuarios. El derecho humano básico supone el acceso a cierta cantidad de agua necesaria para la supervivencia, incluso a cambio de una compensación nula o limitada. Esto último es aplicable en situaciones excepcionales de extrema pobreza o en una crisis que involucre refugiados.…”[2]

En Bogotá, los primeros 6 m3 ya son gratis para los usuarios, pero no para la ciudad, pues el Distrito Capital se ha comprometido con la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) a pagar el valor correspondiente al subsidio total.

El subsidio bajo la lupa

Resulta pertinente someter a un análisis riguroso esta política de subsidios. ¿Los 6 m3 de agua gratis van orientados solo a personas en situaciones excepcionales de extrema pobreza? ¿Toda la población clasificada en estrato 1 y 2 corresponde a esta definición? Es claro que deberán ser apoyadas las personas que ya reciben una especial protección y que no tengan cómo pagar un mínimo vital de agua. La Corte Constitucional define como de especial protección a grupos específicos como los siguientes:

  1. “que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta (art. 13 inc. tercero de la C.P.);
  2. a la mujer embarazada, a la mujer cabeza de familia, a la niñez, a los adolescentes, a las personas de la tercera edad, a los discapacitados, a los enfermos (arts. 43 a 49 de la C.P.)”[3] .

Sostiene la Corte que está prohibido suspender el servicio a dichas personas bajo especial protección constitucional. Aparentemente, la Corte entiende que el estatus de “especial protección y debilidad manifiesta” no depende del estrato al cual pertenece la persona, sino al hecho de estar en una condición de “debilidad manifiesta”

Pero podría interpretarse que el hecho de pertenecer al estrato 1 y 2 ya constituye en sí mismo un indicador de debilidad manifiesta, por lo cual debe aplicarse el subsidio de 6 m3 de agua para esta población. Sin embargo, el indicador de debilidad manifiesta por estratos resulta imperfecto: muchos hogares pertenecientes a estos estratos en realidad no necesitan este subsidio.

¿El estrato 1 ó 2 cuenta con la capacidad para pagar su consumo de agua? Para responder esta pregunta, conviene revisar la metodología para el cálculo del Índice de Precios al Consumidor (IPC) y la estructura tarifaria del servicio agua potable.

1. la metodología para el cálculo del Índice de Precios al Consumidor (IPC):

El mínimo vital de la visión de Petro se apoya en el siguiente argumento: “los hogares de ingresos bajos gastan un alto porcentaje de sus ingresos en el pago de los servicios domiciliarios como el acueducto”[4].

Para tratar de sustentar este argumento, nos debemos remitir a la forma como se construye el índice de precios al consumidor IPC. El DANE estima la participación de cada bien y servicio en una canasta de consumo por hogar: la célebre canasta familiar, que se calcula para cada ciudad de la muestra, y en el caso de Bogotá se desagrega por estratos.

Juan Guerrero Canasta familiar

Del cuadro adjunto se deduce que para los estratos 1 y 2 los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo representan un 2,72 por ciento de su consumo total, mientras que para los estratos 3 y 4 el mismo rubro de gasto representa un 2,58 por ciento y un 1,82 por ciento para los estratos 5 y 6.

La brecha en porcentaje del consumo total dedicado a sufragar dichos servicios no es tan alta al compararla con la brecha correspondiente a otros componentes de la canasta. Por ejemplo, la alimentación participa en un 33,67 por ciento de la canasta para el estrato 1 y 2, mientras que para los ingresos altos este componente representa el 19,28 por ciento.

Es claro que el subsidio en el servicio de acueducto genera un ahorro que puede ser trasladado al consumo de otros bienes, por ejemplo, alimentación o vestuario.

2. La tarifa del servicio agua potable:

Esta tarifa es un precio regulado, cuyo cálculo obedece a la siguiente ecuación:

Tarifai = Costo de referencia – Subsidiosj + Contribucionesm

Donde     i: Estratos 1, 2, 3, 4, 5, 6, industria y comercio 
j: Estratos 1, 2 y 3 
m: Estratos 5 y 6, industria y comercio 
Costo de Referencia: Cargo fijo + Cargo Variable. 
La Comisión de Regulación de Agua Potable (CRA)
define la metodología para el cálculo del Costo de Referencia.

La tarifa funciona mediante subsidios cruzados, es decir, los estratos más altos pagan un adicional o una contribución para generar los fondos destinados a subsidiar a los estratos bajos. La cuantía de los subsidios y aportes los establecen los propios gobiernos municipales y siguiendo los topes máximos y mínimos establecidos por la ley[5]

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Tarifas vigentes en Bogotá – 2012

Tal como está estructurada la tarifa, se busca mejorar la distribución de la riqueza: el estrato 1 recibe un subsidio del 70 por ciento, mientras que el estrato 6 contribuye en 174 por ciento al cargo fijo y en un 65 por ciento en lo que se refiere al cargo variable.

Los usuarios deben contribuir a los costos del acueducto siguiendo los principios de equidad: los estratos de menores ingresos deberán pagar una menor proporción de los costos que los estratos altos. La tarifa del servicio de agua potable muestra que el principio de equidad está efectivamente involucrado en el cálculo de las tarifas.

Es importante mencionar que los subsidios cruzados arrojan un déficit en la actualidad. Las necesidades de financiamiento de los subsidios superan ampliamente la contribución de los estratos altos.

Hecho que no tiene por qué sorprende si se tiene en cuenta que los estratos 5 y 6 constituyen apenas el 6 por ciento de la población de Bogotá, mientras que los estratos subsidiados representan el 84 por ciento. De manera que el Distrito cubre dicho déficit con fondos propios.

Subsidio mal focalizado

No todos los suscriptores que viven en estratos bajos tienen necesariamente ingresos bajosLa focalización de los subsidios está dada por estratos y más precisamente por el aspecto externo de la vivienda. Esta metodología clasifica viviendas, no clasifica hogares o personas. La asignación del estrato depende de las características físicas de la vivienda.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP) definió una metodología que consta de ocho preguntas, donde se examina la existencia de viviendas con entrada principal en el lado de la manzana, vías de acceso, focos de contaminación, andén, antejardín, garaje, material de las fachadas, y material de la puerta principal. De manera que el dividir las viviendas por estratos no necesariamente es la mejor forma de establecer quién necesita un subsidio del 100 por ciento en el servicio de agua potable.

La política del mínimo vital tiene un serio problema de focalización. Probablemente el SISBEN identifica mejor a la población vulnerable.

Dos modelos: ¿cuál será el mejor?

Un ejemplo de subsidios mejor focalizados es el caso de Chile: en 1989, se emitió la primera ley para establecer subsidios para el pago de agua y saneamiento para las personas con menos recursos. Este sistema estableció un subsidio directo en dinero en efectivo a los usuarios para que paguen el recibo del agua.

La ley fija un nivel de subsidio entre 25 por ciento y 85 por ciento para los primeros 15 m3 de consumo al mes. La ley Chile Solidario para las familias en situación de pobreza extrema otorga un subsidio que cubre el 100 de los primeros 15 m3. Este sistema es administrado por la Superintendencia de Servicios de Saneamiento que fija la cuantía de los subsidios considerando los niveles de ingreso familiar.

En fin, las autoridades disponen de dos modelos para focalizar los subsidios: un criterio geográfico por estratos o un criterio individualizado, como el SISBEN. Cada cual tiene sus ventajas y desventajas. El costo de conseguir la información por características geográficas es mucho más baja, y es más difícil engañar al sistema, pero a su vez corre el riesgo de otorgar un subsidio a quien no lo necesita.

El sistema de focalización por individuo tiene mayores costos en la captura de la información, al igual que es posible presentar información fraudulenta para ser categorizado en el grupo subsidiado, pero garantiza que los subsidios llegan a la población que realmente los necesita. ¿Cuál sistema será el mejor para Bogotá?

 

* Asesor Experto Comisionado. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA).

[1]  Naciones Unidas reconoció el acceso al agua potable como un derecho humano básico en julio 2010.

Levin, Thomas; NierenkötherMijako and Odenwälder Nina. The Human Right to Water and Sanitation, Translating Theory into Practice. GTZ, 2010. Extraído de http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=36559543

[3]  Corte Constitucional, Sentencia C-150 de 2003.

[4]  Este argumento se hace manifiesto en el Plan de Gobierno, donde dice: “un porcentaje importante de la población….debe destinar al pago de servicios públicos más del 10 por ciento de sus ingresos”.

[5]  La ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios” y Ley 632 de 2000

 

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