En octavo y último debate, la plenaria del Senado aprobó la reforma constitucional al sistema de control fiscal. ¿Un gran avance o un peligroso retroceso?
Luis Hernando Barreto*
Un contralor superpoderoso
La reforma constitucional al sistema de control fiscal nos devuelve a los años setentas, pues convierte al Contralor en el segundo cargo más importante del país. Así pues, de ahora en adelante:
- Ejercerá una función de advertencia con el fin de que sus vigilados corrijan sus decisiones administrativas;
- Asumirá amplias facultades de policía judicial;
- Impondrá sanciones, multas y suspenderá a funcionarios que omitan entregar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal;
- Tendrá un presupuesto para la Contraloría que se duplicará en tres años, pasando de 575 mil millones a 1,2 billones de pesos;
- Manejará una nómina de funcionarios cada vez mayor, con sueldos más altos y por fuera de la carrera administrativa;
- Desempeñará el control preferente sobre el control que ejercen las contralorías territoriales;
- Fijará los términos del proceso de convocatoria para la selección de los contralores departamentales, municipales y distritales.
La inflación burocrática
Los súper poderes del Contralor vendrán acompañados de una inflación burocrática que se viene cocinando en el Congreso desde que los ex contralores Ossa Escobar y Hernández Gamarra minimizaron la injerencia de los políticos en el organismo de control. Estos han sido algunos de los manotazos:
- La Ley 1530 de 2012 creó 338 cargos temporales en la Contraloría para vigilar el Sistema General de Regalías, a pesar de que el Departamento Nacional de Planeación ya venía ejerciendo estas funciones. El presupuesto asignado fue de 88.631 millones de pesos, que tuvo vigencia hasta 2014.
- Desde entonces, el Congreso ha prorrogado tres veces cada dos años esa planta temporal, que hoy cuenta con un presupuesto aprobado de 92.822 millones de pesos para el bienio 2019 y 2020.
- Esa misma voluntad política quedó plasmada en la Ley 1448 de 2011, que busca hacer seguimiento a la reparación de las víctimas del conflicto armado. Los recursos asignados para fortalecer a la Contraloría con este propósito ascienden a 32.877 millones disponibles entre 2019 y 2022.
- El artículo 128 del Estatuto anticorrupción creó cuatro unidades adscritas al despacho del Contralor, entre las cuales se destaca la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción, la que actualmente cuenta con once cargos de contralor delegado intersectorial. Así mismo, creó 75 contralores provinciales para las gerencias departamentales que conformarán un cuerpo directivo en cada departamento junto con el gerente departamental de la Contraloría.
- El artículo 115 de la Ley de Financiamiento levantó la limitación que tenían los organismos de control para aumentar los gastos de personal.
- En el artículo 332 de Ley del Plan de Desarrollo, el Congreso revistió al presidente de facultades extraordinarias que vencen el próximo 25 de octubre para restructurar la Contraloría General de la República, introduciendo nuevas dependencias y creando los empleos a que haya lugar.
- La actual reforma constitucional al control fiscal, cuyas dos vueltas y ocho debates se adelantaron de manera inusitada entre marzo y septiembre de este año, aumentó el presupuesto en 636.000 millones para los próximos tres años y se aseguró de que estas apropiaciones no podrán ser aplazadas por el Ministerio de Hacienda. Esta reforma también faculta al presidente de la República por seis meses para modificar la estructura orgánica de la Contraloría.
Foto: Contraloría General de la República |
Estos cambios legales son producto de reformas aleatorias y desordenadas que carecen de un sólido sustento académico de consolidación institucional, porque en el fondo, obedecen más al afán de los partidos políticos de convertir nuevamente a la Contraloría en un botín burocrático para reproducir el clientelismo.
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La insensatez
La frase más trillada durante el veloz trámite de la reforma en cuestión fue “el control preventivo y concomitante se realizará en forma de advertencia al gestor fiscal y no implicará coadministración”.
Pero la frase es un contrasentido, porque la advertencia de que se está tomando una decisión que puede ser sancionada por el contralor es tanto como tener un jefe que es quién tiene el poder sobre la entidad. En otras palabras, el control preventivo y concomitante que se ejercerá a través de la advertencia, influirá, condicionará y casi que determinará la decisión administrativa del funcionario o entidad advertida.
Ello será así, aunque la advertencia no sea vinculante, pues queda abierta la posibilidad de que el funcionario público que la omita, luego, en el control posterior, podría ser investigado por los hechos sobre los cuales se formuló la advertencia.
Si bien es claro que el control de advertencia planteado en la reforma no busca ejercer la asfixiante coadministración del siglo pasado, sí va incidir sobre las decisiones de los vigilados, y ese tipo de control ya fue objetado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-103 de 2015.
El contralor Córdoba niega que la reforma implique tamaño contrasentido, y es muy posible que sus intenciones para ejercer el control de advertencia sean transparentes. Pero sin duda la reforma abre la puerta para que los futuros contralores tengan la posibilidad de interferir a su antojo en los asuntos de cualquiera de las muchas entidades que “vigilará”.
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La importancia del control interno
Ciertamente, el doctor Córdoba tiene razón al afirmar que le preocupa que la Contraloría llegue tarde a “recoger las cenizas que dejan los corruptos”, pero en nuestro ordenamiento jurídico, la solución consiste en que funcione como debe ser el control previo que ejerce el sistema de control interno.
No es posible que en marzo de 2015, cuando la Corte Constitucional declaró inexequible el control de advertencia establecido en el numeral 7º del artículo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en Materia de Control Interno se haya limitado a expedir una escueta Circular para comunicarles a los representantes legales de las entidades públicas que tenían que fortalecer el sistema de control interno de su entidad.
Foto: Facebook Contraloría General de la República |
Una reforma institucional que realmente quiera combatir de forma efectiva la corrupción, deberá significar un profundo revolcón para el sistema nacional de control interno, el que tendrá que articularse de manera pertinente y adecuada con el control fiscal externo.
Aunque el Contralor Córdoba, el Congreso y el Gobierno saben que la prevención de la corrupción comienza por reformar para fortalecer el sistema de control interno, es claro que ninguno toca el tema, porque existe un pacto implícito entre estos poderes públicos para afianzar el clientelismo.
Es posible que el Contralor esté pensando en su futuro político, los congresistas en aumentar su clientela y el gobierno en no atravesársele ni al uno ni a los otros para no acabar de estropear su precaria gobernabilidad, después de haber cerrado la “mermelada” de los cupos indicativos regionales.
Mientras tanto, los ciudadanos esperamos que se impongan la sobriedad, seriedad y buen juicio de la Corte Constitucional.
*Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales. Consultor privado.