Las crisis

En apenas seis meses, Empresas Públicas de Medellín (EPM) ha sufrido dos de las peores crisis institucionales de su historia.

En agosto de 2020, ocho miembros de la junta directiva renunciaron a su cargo, como forma de protesta por las decisiones del alcalde de Medellín, Daniel Quintero, y el gerente de la empresa, Álvaro Rendón, sin consultarlos:

• Quintero había presentado al Concejo de Medellín un proyecto de acuerdo para cambiar el objeto social de EPM, sin que el cambio fuera discutido y aprobado en la junta directiva.
• El gerente demandó a los subcontratistas de Hidroituango por 9,9 billones de sin que la junta hubiera analizado los riesgos de la demanda, lo cual implicó desconocer las cláusulas de resolución de conflictos estipulados en los contratos.

Después de esta renuncia, la calificadora Fitch Ratings bajó la calificación de EPM de BBB a BBB-, por la “intervención mayor del propietario de EPM, la ciudad de Medellín, en la gestión de la empresa”.

Seis meses después, a comienzos de febrero, el gerente general de la empresa fue destituido por el alcalde Quintero. Esta nueva decisión volvió a encender las alarmas por sus posibles consecuencias para la estabilidad operativa y financiera de la empresa.

¿A qué se deben estas crisis y cómo podrían atajarse?

El milagro de EPM

EPM es una empresa tan exitosa que muchas veces ha sido presentada como “un milagro de lo público”: el ejemplo perfecto para refutar a quienes dicen que todo lo público es ineficiente.

EPM nació como una empresa municipal y hoy en día es un grupo empresarial multinacional. Durante las últimas dos décadas, la empresa le ha transferido al municipio de Medellín, su propietario, 18,3 billones de pesos, aproximadamente 6 mil millones de dólares. Las utilidades se han destinado a financiar los programas de inversión social del municipio, por ejemplo, el fondo de becas de EPM para la educación superior.

Claramente este tipo de éxito no es usual, ni en el sector privado ni en el público. En el sector privado, detrás de cada ejemplo de una empresa exitosa hay un millar de fracasos. Y en el sector público, sobre todo en el caso de monopolios, como los servicios públicos, las señales de los mercados no son tan claras y abundan los ejemplos de fracasos.

¿Cómo explicar entonces el éxito de EPM? Sin duda hay muchas explicaciones y, por eso, este es un buen caso de estudio para ingenieros, economistas, sociólogos y políticos. Ayala y Millán explicaron en 2003 el éxito de la empresa por “la combinación de la renta del recurso hidroeléctrico y los recursos humanos que permitieron desarrollarlo, pero, fundamentalmente, por el ejercicio de parte de los ciudadanos de Medellín de una forma de control de la gestión de la empresa que impidió su apropiación oportunista por la clase política”.

Y en efecto, una condición necesaria de la administración eficiente, transparente y rigurosa de EPM ha sido su autonomía del poder político.

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Los problemas

Pero como toda empresa, EPM tiene sus propios problemas.

El caso más reciente es el Proyecto Hidroeléctrico de Ituango (Hidroituango): la conocida falla del proyecto produjo sobrecostos por 4,8 billones de pesos, un atraso de dos años y un lucro cesante de 5,4 billones. En total, esto representa un sobrecosto del 89% respecto del costo original.

De esa manera Hidroituango pasó de ser un excelente proyecto, con un costo medio equivalente de la energía de 98 pesos por kilovatio hora (kWh), a ser apenas un buen negocio, con un costo de 186 pesos por kWh, cuando el promedio del último año ha sido de aproximadamente 200 pesos por kWh.

Aunque se reconoce la prioridad de salvar vidas y evitar una catástrofe, también importa identificar con precisión a las personas responsables de los distintos hechos que impliquen culpa o negligencia para poder establecer las responsabilidades. No parece muy acertada la estrategia de generalizar las culpas, como lo hizo la Contraloría, o de demandar a todos los subcontratistas. Bajo estas estrategias, nadie es realmente responsable. Las investigaciones y demandas deben ser mucho más precisas.

También hay otros proyectos con problemas, atrasos y sobrecostos, pero no son tan grandes como el de Hidroituango. Por ejemplo, la hidroeléctrica de Bonyic, en Panamá, y la planta de tratamiento de aguas residuales de Bello.

La falta de contrapesos

En todo caso, a mi juicio, la actual crisis de EPM nace de un problema estructural: la empresa carece de pesos y contrapesos.

El alcalde de turno tiene la facultad de nombrar a los miembros de la junta directiva y al gerente general. Además, nada le impide inmiscuirse en la administración de la empresa, presionar el nombramiento de personas que le simpaticen, o cambiar las decisiones de la empresa. Y como siempre habrá alcaldes buenos, regulares y malos, es muy riesgoso darle tanto poder a una sola persona, sin los controles correspondientes.

En su campaña y en su programa de gobierno, el hoy alcalde Quintero identificó precisamente este problema. Dijo que el gerente debería ser escogido mediante un proceso de mérito que a su vez sería confiado a una firma especializada en la “caza de talentos”. Dijo además que el período del gerente debería durar más que el del alcalde, para así reforzar su independencia.

Años antes, ya se habían tomado algunas medidas para darle respuesta a los posibles conflictos derivados de la falta de pesos y contrapesos. En 2006 se firmó un Convenio Marco con el municipio según el cual la administración de la empresa debería estar sujeta a los siguientes principios:

• Sostenibilidad y crecimiento;
• Transparencia;
• Autonomía responsable en la gestión;
• Sujeción al objeto empresarial;
• Eficiencia, productividad y rentabilidad del patrimonio; y
• Rigor técnico, jurídico y administrativo.

Tanto EPM como el municipio adquirieron entonces una serie de obligaciones y, entre otras cosas, el municipio se comprometió a respetar la autonomía administrativa de EPM.

Sin embargo, el cumplimiento de tal convenio depende de la buena voluntad de las partes, y la única sanción en caso de incumplimiento parece ser la política, dado que este acuerdo no es judicialmente obligatorio.

¿Qué hacer?

EPM es una “Empresa Industrial y Comercial del Estado”, aunque la Ley 142 de 1994 permite que sea una sociedad por acciones. Considero que se trata de un error histórico.

Por eso, para corregir el rumbo de EPM, es necesario cambiar la estructura de la empresa, convertir a EPM en una sociedad por acciones y democratizar una participación del orden del 10% entre todos los usuarios, con facilidades de pago y financiación a cinco años en las cuentas de servicios.

Esto, además de representar un ingreso no despreciable de recursos (aproximadamente 2,5 billones), permitiría cambiar la estructura de la empresa y tener:

• Gerente nombrado por la junta directiva;
• Miembros de la junta directiva nombrados por la asamblea de socios;
• Normas para la defensa de los socios minoritarios;
• Estabilidad en el ejercicio de los cargos;
• Criterios de experiencia, idoneidad, profesionalismo, honestidad y solvencia moral para los cargos;
• Miembros independientes de la junta nombrados bajo reglas específicas para garantizar su idoneidad y su independencia.

Un efecto positivo inmediato de convertir a EPM en sociedad por acciones es la recuperación de las calificaciones crediticias, que hoy son una amenaza real para la sostenibilidad de la empresa. Pero tal vez el principal efecto positivo es la consolidación del capital social que representa EPM en el imaginario colectivo de los antioqueños.

Además de lo anterior, sería necesario conformar un grupo impulsador, redactar condiciones precisas, hacer campañas de divulgación y buscar aliados en el Concejo, y eventualmente, en el mismo alcalde, quien puede retomar sus promesas de campaña.

Se pueden introducir otros elementos, por ejemplo, puede haber participación del departamento o de otros municipios o departamentos.

De mis conversaciones en distintos ámbitos académicos y gremiales encuentro un amplio acuerdo sobre lo benéfico de la propuesta, aunque mucha incredulidad de llevarla a cabo por un cierto temor a la privatización. Creo que son temores que se pueden vencer con argumentos, hechos, e información.