El proyecto del Gobierno no le gusta al fiscal ni les gusta a las FARC. ¿Quién tiene la razón?
Angélica Durán Martínez*
Tercer intento
Según el numeral 4.1.3.4 del Acuerdo Final de la Habana, el Gobierno “se compromete a tramitar los ajustes normativos que permitan renunciar…al ejercicio de la acción penal…o extinguir la acción penal…contra los pequeños agricultores que estén o hayan estado vinculados con el cultivo de cultivos de uso ilícito”. Pero este ajuste normativo no ha sido fácil.
En noviembre de 2016 el Gobierno presentó un proyecto de Acto Legislativo sobre el tratamiento diferencial de pequeños cultivadores y una reforma carcelaria que beneficiaría a mujeres en prisión por delitos de drogas. Ante las críticas del Fiscal Néstor Humberto Martínez, este proyecto fue retirado rápidamente.
Si bien los narcotraficantes y grupos armados presionan a los campesinos a cultivar, no los controlan directamente
En octubre de 2017, el ministerio de Justicia presentó el proyecto de ley de tratamiento diferencial, que cobijaba a cultivadores con menos de 3,8 hectáreas. Pero el Fiscal también se declaró “aterrado” de que la propuesta se presentara cuando los cultivos de coca estaban aumentando en Colombia, y la iniciativa acabó siendo archivada por vencimiento de términos.
El pasado 20 de marzo el ministro de justicia reintrodujo el proyecto de ley, pero esta vez redujo a 1,7 el número de hectáreas requeridas para acceder al tratamiento diferencial. Sin embargo, esta iniciativa no satisface al Fiscal, y ha sido criticada por las FARC.
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La propuesta
 Firma de los Acuerdos de Paz con las FARC. Foto: Embajada de Colombia en Bélgica |
El proyecto propone que se pueda suspender, cesar, o renunciar a la acción penal por el cultivo o financiación de cultivos cuando:
El proyecto es un intento por reconciliar posiciones radicalmente opuestas que no se sienten satisfechas con las propuestas.
- Los cultivos no excedan de 1,78 hectáreas de coca, 0,34 hectáreas de amapola, o 84 mt2 de cannabis;
- Los beneficiarios sean propietarios del predio, o participen en cultivo o financiación sin ser dueños del predio, pero sólo si hay un acuerdo de beneficio mutuo con el propietario;
- Los beneficiarios no sean parte de grupos armados ilegales;
- Los beneficiarios hayan firmado o firmen un acuerdo de sustitución en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS);
- Los compromisos con el PNIS sean cumplidos y verificados durante un periodo de hasta dos años. En caso de incumplimiento la acción penal se reactivaría inmediatamente.
- No haya conexión con delitos de procesamiento o tráfico de drogas ilícitas.
Los reparos del Fiscal
El Fiscal argumenta que el tratamiento diferencial creará impunidad para cultivadores industriales, y que la prioridad del gobierno debe ser reducir inmediatamente el área cultivada de coca. Según Martínez, el tratamiento diferencial puede dar pie al “pitufeo” es decir, a que los narcotraficantes y grupos armados cultiven en pequeñas parcelas para evadir la acción penal.
Pero en la estructura actual del narcotráfico los cultivos ya son pequeños, y si bien los narcotraficantes y grupos armados presionan a los campesinos a cultivar, no los controlan directamente.
De acuerdo con el monitoreo más reciente de la Oficina de Naciones Unidas para las Drogas y el Delito (UNODC) en 2016, 106.900 hogares se beneficiaron por el cultivo de las 146 mil hectáreas de coca existentes en Colombia. El tamaño promedio de un cultivo es 0,98 hectáreas, es decir, menor que el máximo propuesto para recibir tratamiento diferencial. El tamaño promedio en 2013 era de 0,7 hectáreas, sugiriendo que la fragmentación de cultivos no es simplemente una estrategia de los campesinos para beneficiarse del PNIS.
El gobierno calcula que el tamaño máximo propuesto produce una ganancia promedio de dos salarios mínimos mensuales. Así la ley permitiría cubrir al 88 por ciento de los cultivadores, o sea que el proyecto tendría un impacto muy amplio.
Esta ley no cambiaría la estructura del narcotráfico. Por ejemplo, los que se oponen a la despenalización de la dosis mínima, aseguran que motiva a los vendedores de droga a cargar dosis más pequeñas para evadir la acción policial, lo cual no ha sido comprobado. En cambio existe evidencia en el sentido de que no obstante la despenalización de la dosis mínima, la acción policial sigue siendo discrecional y se concentra en consumidores pobres que son percibidos como peligrosos.
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El Fiscal tiene razón sobre las presiones de grupos armados en las zonas de cultivo, pero para enfrentar este problema sería preciso atacar estos grupos de manera más coordinada. Bloquear una política menos represiva para los campesinos no va a tener ningún impacto sobre los grupos que más amenazan la seguridad del país.
Se deben construir las condiciones para hacer la sustitución sostenible en las comunidades, aunque ello ocurra lentamente y a pequeña escala
También sostiene el Fiscal que el proyecto del ministro de Justicia legaliza los cultivos de coca de menos de 18 mt2. Y en efecto el proyecto no sanciona estos mini-cultivos, pero establece una pena de entre 4 y 8 años de cárcel por cultivar o financiar entre 18 mt2 y 1,78 hectáreas de coca, entre 0,84 mt2 y 0,3 hectáreas de amapola, y entre 19 y 84 mt2 de cannabis. Para los cultivos que excedan estos tamaños, la pena aumenta entre 6 y 18 años.
Sin embargo, estas sanciones son mayores que las del proyecto presentado el pasado octubre, y son casi iguales a las existentes: hoy se aplica una pena de entre 6 y 18 años de prisión para el cultivo o posesión de 1kg de semillas, y de entre 5 y 9 años si el cultivo está entre 20 y 100 plantas. Más aún: el proyecto vendría a racionalizar el sistema actual de penas, que no diferencia entre distintas sustancias.
Los reparos de las FARC
Los voceros de las FARC dentro de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación al proceso de paz también emitieron un comunicado criticando el proyecto porque:
- No cumple con lo acordado al excluir las perspectivas de género y étnica, y
- Excluye a los pequeños cultivadores que realizan tareas menores para el procesamiento y transporte de la hoja, sin ser parte de organizaciones armadas o criminales.
Y en efecto: La UNODC estima que el 40 por ciento de los cultivadores de coca procesan la hoja en finca; sólo el uno por ciento procesan la hoja hasta obtener base de cocaína, y el 39 por ciento restante producen pasta básica. Así pues, en teoría el proyecto puede beneficiar a buena parte de los cultivadores pequeños que no procesan la hoja, pero es cierto que excluye un porcentaje casi igual que no se dedica sólo al cultivo y realiza labores de menor escala.
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El proyecto tampoco menciona el tratamiento diferencial para mujeres involucradas en labores de bajo nivel en el narcotráfico o en situación de riesgo. Tales medidas se habían incluido en el proyecto de reforma de la política penitenciaria y carcelaria en 2016, el cual fue retirado.
Según las cifras presentadas por el gobierno, en el 2017 se capturaron 62 personas por mantenimiento o financiación de cultivos, a enero de 2018, 177 personas estaban en prisión por este delito. Si estas cifras son confiables, el proyecto reduciría poco la desproporcionalidad de la política antidrogas, pues excluye a pequeños transportadores y distribuidores que constituyen el grueso de la población carcelaria por delitos de drogas.
Obstáculos a la reforma
El proyecto refleja los dilemas que han surgido en relación con acuerdo sobre drogas ilícitas, atrapado entre fuerzas contradictorias:
- Las metas poco realistas del Gobierno, como eliminar 50.000 hectáreas de coca a través de la sustitución voluntaria en 2017;
- El aumento masivo de cultivos, que ha intensificado las presiones nacionales e internacionales por resultados inmediatos y por acelerar la erradicación forzada;
- Las acciones violentas de diversos actores para copar los territorios que ocupaban las FARC y apropiarse de los mercados ilícitos.
El proyecto es un intento por reconciliar posiciones radicalmente opuestas que no se sienten satisfechas con las propuestas.
A pesar de sus limitaciones, este proyecto es crucial para darles seguridad jurídica a los beneficiarios del PNIS, y fortalecer un programa que ha avanzado lentamente, pero que es muy importante.
Una evaluación de la Fundación Ideas para la Paz (FIP) señala que el PNIS se ha visto seriamente limitado por la falta de recursos, la falta de coordinación entre las agencias del Estado dedicadas a la ejecución del acuerdo de paz, las presiones de actores armados, el papel poco claro de las FARC en este programa, y las contradicciones generadas por la erradicación forzada. Según el informe, de las 115 mil familias pertenecientes a los acuerdos colectivos firmados con el PNIS, sólo 6.027 han sido verificadas por UNODC y han recibido los primeros pagos.
La FIP estima que la erradicación voluntaria en 2017 fue de 10.106 hectáreas; un número bajo. No obstante es importante notar que en los municipios donde se han realizado pagos, el cumplimiento de la sustitución ha sido del 88 por ciento. Esto sugiere que con las garantías adecuadas los pequeños cultivadores pueden cumplir sus compromisos de sustitución. Por ello es esencial esta ley.
El desafío estará en que el gobierno resista las presiones mediáticas por mostrar reducciones de cultivos de coca en el corto plazo. Se deben construir las condiciones para hacer la sustitución sostenible en las comunidades, aunque ello ocurra lentamente y a pequeña escala.
*Doctora en Ciencia Política de Brown University y profesora del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Massachusetts-Lowell.
