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El suelo para bienes públicos: El caso del Cantón Norte

Escrito por Patricia Acosta
Patricia Acosta

Patricia AcostaEl Cantón Norte se ha convertido en mal vecino: lleva décadas obstaculizando la prolongación de la carrera 11. Un fallo reciente da la razón a la ciudad: la construcción de lo público prevalece sobre los apetitos especulativos de algunos mandos de la Fuerza Armada.

Patricia Acosta Restrepo*

 

BOGOTASuelo para los bienes públicos

La obtención de suelo para producir bienes públicos como las vías, los parques, los colegios, y en general todo aquello que llamamos “equipamientos urbanos”, constituye uno de los retos centrales de la gestión de las ciudades, porque esos bienes en gran parte determinan su funcionalidad y calidad de vida.

En las sociedades capitalistas, el reto se presenta debido a que la mayor parte de la tierra es de propiedad privada. Sin embargo las legislaciones han previsto mecanismos para transferir al dominio público la tierra necesaria para establecer los espacios y edificaciones que soportan la vida colectiva, en el lugar y el momento más adecuados.

Entre los mecanismos especiales para gestionar el suelo público se encuentra la expropiación, que permite obtener suelo de agentes privados renuentes a ceder ante el interés público. Pero hay muchos otros mecanismos de colaboración o de intercambio, porque sin duda esos equipamientos urbanos también son de interés para los agentes económicos, en tanto elevan los estándares de los sectores aledaños y pueden representar nuevas posibilidades de desarrollo que valorizan la propiedad cercana.

¿Cuánto vale el suelo urbano?

En uno u otro caso, un escollo central para llegar a acuerdos sobre el precio a pagar por la tierra es la idea arraigada pero equivocada según la cual el valor del suelo siempre incorpora expectativas de uso o aprovechamiento económico.

No obstante, en el caso del suelo reservado para bienes colectivos, esta posibilidad realmente no existe, porque los planes no les han otorgado aprovechamientos y por tanto la expectativa no tiene fundamento.

En los debates que tuvieron lugar durante el trámite de la Ley 388 de 1997, se produjeron aportes conceptuales que bien vale la pena recordar a este respecto:

La consultoría COL 93/001 concluyó que uno de los factores responsables del retraso crónico del país en infraestructura era la ausencia de políticas de suelo que evitaran que hasta el 70 por ciento de las inversiones realizadas para obra pública correspondiera al valor pagado por el suelo a sus anteriores propietarios.

El principio es elemental, y lo explicó bien el experto Vincent Renard: si los bienes colectivos están sujetos a las mismas leyes que determinan el precio de la tierra con aprovechamiento económico, la tarea de producción de los bienes colectivos es económicamente inviable. La razón es simple: dado que los bienes públicos no producen rentas de manera directa, no es posible competir con el precio que los agentes económicos están dispuestos a pagar por él para dedicarlos a un uso rentable.

En otras palabras: la rentabilidad social es distinta de la rentabilidad financiera. Por eso mismo no se pueden pagar valores de expectativa, es decir, concebidos sobre una hipótesis de valorización del predio a precios de mercado.

En estas circunstancias, y como un justo reconocimiento por la carga que la sociedad le impone al propietario, es común ofrecerle compensaciones como la posibilidad de un mayor aprovechamiento económico del resto de su terreno.

Un Tapón del Darién en Bogotá

En el caso de los suelos requeridos para prolongar la Carrera 11 entre la calles 100 y 106 de Bogotá -algo más de 20.000 metros cuadrados que hoy ocupan las instalaciones militares del Cantón Norte- se dan varias situaciones singulares.

Por un lado estamos ante una institución pública cuyo mandato no tiene relación con el aprovechamiento económico del suelo, y que por tanto no puede razonar como un agente de mercado ante un requerimiento de interés público. Por ende los mecanismos compensatorios que mencione atrás no serían, en principio, de su interés, aunque quizá podrían aplicarse.

Por otro lado, el Cantón es un equipamiento urbano o sea de utilidad colectiva, que por sí mismo sirve de soporte de la ciudad. De ahí que el valor del suelo que ocupa en tanto bien fiscal no podría ponderarse bajo criterios de mercado, porque para la sociedad tiene un valor de uso, no de cambio o económico.

Según informó El Tiempo, en su alegato ante el Tribunal de Cundinamarca el Ejército afirmó que esperaba recibir 1.684.000 pesos por metro cuadrado de los apenas 20.191 mts2 necesarios para prolongar una vía arteria de primera importancia. Por su parte, el Distrito estimó que podría reconocer 445.742 pesos/m2 en su presupuesto para 2003.

La ciudad les cambió

Además de su renuencia a cooperar -y de la pérdida simbólica que esto implica- el Ejército pretendía triplicar el precio que la sociedad tendría que reconocerle por aportar el suelo, cuando en realidad la operación constituye apenas una etapa natural de su proceso de integración a la ciudad.

Recordemos que el Cantón Norte se instaló mucho antes de que la Capital creciera hasta allí. Esta situación, bastante frecuente en ciudades de rápido crecimiento, plantea la necesidad de regularizar los usos antiguos y adaptarse a un entorno distinto del original.

El documento técnico de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá de 2000 comenta que los cantones militares aparecieron en los años 50 en las afueras de la ciudad, sin que mediara un proceso ordenado de urbanización.

Sesenta años después esos cantones se encuentran rodeados por una ciudad consolidada, pero siguen sin realizar las adaptaciones necesarias para articularse y contribuir a la construcción de las estructuras urbanas que sostienen sus propias actividades y las del resto de la ciudad.

Esta situación no choca necesariamente con un segundo principio de la gestión urbana: para producir los bienes colectivos es necesario que de cada proceso urbanístico se obtenga suelo para ello. No hay de dónde más sacarlo.

En Bogotá los instrumentos para estas situaciones especiales están previstos: son los Planes de Regularización y Manejo (PRM) y fueron concebidos para acordar cómo puede conciliarse la evolución de estas instalaciones especializadas con los requerimientos funcionales y ambientales de la ciudad.

Los estamentos militares conocen el trazado de la Carrera 11 desde el plan vial del Acuerdo 2 de 1980. Han contado con 30 años para prepararse, además de la asistencia técnica de la Secretaría de Planeación Distrital para desarrollar sus planes internos, teniendo en cuenta su responsabilidad con la ciudad.

El informe de “Historia de los ingenieros militares del Ejército” de 2005 refleja que el proceso de formulación de su PRM, ya lo contemplaba. Más aún, en Planeación Distrital se han ido conociendo versiones sucesivas de proyectos de consolidación del Cantón, anticipando obviamente la continuidad vial.

Un fallo justo

¿Por qué entonces utilizar como argumento la seguridad nacional para resistirse ahora al proceso y obtener beneficio de un proyecto de interés colectivo?

¿No es suficiente el porcentaje del presupuesto nacional destinado a las fuerzas militares, como para que el presupuesto social de la ciudad se dedique también a financiar la adecuación de sus instalaciones?

¿Qué precedente se sienta para el resto de la sociedad, si una institución pública se comporta como un agente rentista?

Aplaudo pues el fallo del Tribunal como precedente para hacer valer principios fundamentales que hacen viable la construcción de lo público. Y aunque no se conocen detalles de la reciente comunicación de la Alcaldía al gobierno nacional donde se habla de conciliación a pesar del fallo, esperemos que no se pierda de vista la primacía del interés colectivo de los bogotanos.

* Arquitecta – Universidad de Los Andes, Estudios de Maestria en Urbanismo – Universidad Nacional de Colombia, Masters in Urban Studies and Planning – Massachussetts Institute of Technology MIT. Becaria Fulbright-Humphrey SPURS – MIT. Consultora en el BID y el Banco Mundial (Washington DC), pasante en el Lincoln Institute of Land Policy (Cambridge, Massachusetts), urbanista en Operaciones Estratégicas y Gerente del POT en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (Bogotá, Colombia). Investigaciones recientes sobre: Evolución de la Política Urbana en Colombia, Participación en Plusvalía, Contribución por Valorización, Presupuesto Participativo y Alianzas Publico – Privadas.
Profesora Principal del Programa de Gestión y Desarrollo Urbanos de la facultad de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad del Rosario.

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