Las consultas populares para aprobar acuerdos de paz han sido muy escasas. Pero los casos que se han dado -y especialmente lo que ocurrió después de ellos- pueden traer lecciones importantes para Colombia tras la victoria reñida del No de este domingo.
Sergio Angel* – Nicolás Liendo**
Un plebiscito histórico
El plebiscito celebrado este domingo en Colombia fue histórico por múltiples motivos – comenzando por sus resultados sorprendentes y por las reacciones iniciales mesuradas de todas las partes- pero además porque fue la primera vez que los ciudadanos participaron directamente en la refrendación de un acuerdo de paz en América Latina, y una de las pocas veces que lo han hecho en el mundo.
Hemos leído mucho estas semanas sobre el uso de mecanismos de democracia semidirecta en otros países. Pero la mayoría de los artículos periodísticos confunden el plebiscito en Chile -que era para salir de un régimen autoritario- o el Brexit -para que Gran Bretaña saliera de la Unión Europea- con la refrendación popular de acuerdos de paz.
La mayoría de las guerras civiles han acabado con la victoria del gobierno o de los rebeldes. Sin embargo, en las últimas décadas cada vez más conflictos internos han terminado con negociaciones. En Colombia varias guerrillas se han desmovilizado de manera negociada firmando acuerdos parciales, pero nunca antes se había incorporado la participación directa de los ciudadanos en la aprobación de lo negociado, como en este proceso con las FARC.
La tendencia creciente a incluir la refrendación ciudadana en los acuerdos de paz tiene como propósitos dar legitimidad a los acuerdos -que se producen entre élites-, aumentar el compromiso entre las partes, y prevenir el surgimiento de grupos que intenten boicotear el proceso de implementación. Es así que los resultados de este domingo, no solo dejan ver un descontento con el acuerdo de paz firmado entre el gobierno y las FARC, sino que aun con una victoria estrecha del Sí la legitimidad habría quedado en entredicho y las posibilidades de continuar con la violencia hubieran sido bastante altas.
Según la base de datos Peace Accord Matrix de la Universidad de Notre Dame, desde 1989 se han realizado 35 procesos integrales de paz, de los cuales muy pocos realizaron elecciones populares para ratificar lo negociado. Entre quienes lo hicieron se destacan Irlanda del Norte y Gran Bretaña, Guatemala, Sudán del Sur y Timor del Este.
Irlanda del Norte y Gran Bretaña
 Conflicto Interno Armado en Guatemala tras los acuerdos de paz en 1996. Foto: Wikimedia Commons |
El conflicto entre los unionistas protestantes y los católicos separatistas irlandeses comenzó en la década de 1970 con la demanda de reunificación con Irlanda por parte del IRA. El conflicto dejó más de 4.000 muertos de ambos bandos y se prolongó hasta el Acuerdo de Belfast en 1998.
Este acuerdo entre todos los actores incluyó la ratificación popular. Las votaciones se realizaron un mes y medio después de la firma con un rotundo apoyo al Sí. En Irlanda del Norte se votó directamente por la conformidad con los acuerdos. Con una participación electoral del 81 por ciento, el Sí obtuvo 71 por ciento y el No un 29 por ciento. En Irlanda se votó por incorporar lo acordado a la Constitución del país. Un 54 por ciento de los ciudadanos acudieron a las urnas y de ellos el 94 por ciento votó por el Sí. No obstante, el proceso de paz solo culminó en 2007 con la entrega definitiva de armas y la incorporación política plena.
Timor Oriental y Sudán del Sur
Estos países también sometieron a elecciones sus procesos independentistas: en el caso de Timor Oriental frente a la anexión territorial ilegal de Indonesia en el marco de la Guerra Fría; y en Sudán del Sur frente a los abusos del Norte, la apropiación de recursos naturales y el exterminio de su población.
En Timor Oriental el conflicto fue de gran intensidad. Durante los 24 años que duró la ocupación, más de la mitad de su población fue desplazada y, según el reporte de la Comisión de la Verdad, en una población de menos de 800.000 habitantes, fueron reportadas 102.800 víctimas mortales.
Una vez producida la salida del tirano Suharto, y gracias a las intensas presiones internacionales, el gobierno de Indonesia aceptó convocar a un referendo con dos opciones: una de independencia y otra para ser anexados a Indonesia y tener cierta autonomía. Con una participación del 98 por ciento, ganó el Sí a la independencia con el 78 por ciento.
Este caso es destacable porque aunque una clara mayoría optó por independizarse, la alta polarización de la campaña del referendo y la existencia de grupos paramilitares apoyados por el Estado indonesio recrudecieron el conflicto. Como consecuencia de las masacres cometidas, la ONU envió una fuerza de pacificación y en 2002 se garantizó la independencia de Timor Oriental. Esta fue otra prueba de cómo el acompañamiento de organismos internacionales puede ser clave para garantizar un proceso pacífico si alguna facción quiere desconocer la decisión popular.
El caso de Sudán del Sur resultó del proceso de descolonización posterior a la Segunda Guerra Mundial de donde nació el Estado de Sudán, donde quedaron contenidas diversas etnias y grupos religiosos. El Norte, con gobierno en Jartum, de ascendencia principalmente árabe y musulmana, dominó desde el comienzo a los habitantes del Sur, nómadas y de culto cristiano.
Luego de varias guerras civiles con millones de muertos y todo tipo de vejaciones, el Acuerdo de Machakos en 2002 reconoció el derecho de libre determinación del Sur, y el Acuerdo de Naivasha en 2005 definió la convocatoria a un referendo por la independencia. En las elecciones celebradas en 2011 el Sí ganó con el 98 por ciento. Aunque Sudán del Sur ya es un país independiente que tiene amplio reconocimiento internacional, aún persiste una guerra irregular entre ambos países.
El Salvador y Guatemala
Los acuerdos de paz más emblemáticos, y sobre los que más se ha hablado en los últimos años en Colombia, son los de Guatemala y El Salvador. Los dos conflictos tuvieron origen en la Guerra Fría y aunque tenían un componente ideológico, estaban fundados en la desigualdad, la pobreza y la exclusión.
El primer acuerdo se firmó en El Salvador el 16 de enero de 1992 entre el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) y el gobierno de Alfredo Cristiani, luego de un proceso de poco más de dos años. El segundo se firmó el 29 de diciembre de 1996 entre la Unidad Revolucionaria Nacional de Guatemala (URNG) y el gobierno de Álvaro Arzú después de casi seis años de negociaciones y de dos cambios de gobierno.
Los dos procesos resultan interesantes porque son resultado de la negociación con una guerrilla, se dan como solución de una guerra civil, y muestran un impacto diferenciado de la violencia en las zonas rurales y urbanas. Mientras que en Guatemala se calculan alrededor de 250.000 muertos y desaparecidos en 36 años de conflicto, en El Salvador se habla de cerca de 75.000 muertos en 12 años de violencia.
En cuanto a la refrendación de los acuerdos hay una diferencia importante entre los dos casos. Por un lado está el referendo constitucional que se celebró el 16 de mayo de 1999 en Guatemala que tenía por objeto incorporar los cuatro puntos sustantivos del Acuerdo de paz firme y duradera a la Constitución. Por otro lado está el proceso de reforma constitucional que se hizo en El Salvador, que no fue refrendado en las urnas.
En el caso de Guatemala el resultado del referendo fue devastador. Hubo un abstencionismo del 81,4 por ciento, y a pesar de que en las cuatro preguntas ganó la opción negativa no se alcanzó a cruzar el umbral del 50 por ciento de participación. Aunque la voluntad del electorado era clara se procedió a ejecutar los acuerdos, quitándole toda legitimidad al proceso.
El caso de El Salvador, a pesar de que no tuvo elecciones y por ende careció de un proceso de legitimación, tuvo su punto más bajo de popularidad cuando se aprobó la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz que indultaba a quienes hubieran participado en delitos políticos, comunes y conexos antes del 1 de enero de 1992. El rechazo a esta Ley fue generalizado: se argumentaba que la forma apresurada como se aprobó y el hecho de que fuera en contravía de las recomendaciones de la Comisión de la Verdad dejaban la puerta abierta para la impunidad.
Aprendizajes
 Uno de los plebiscitos realizados en Chile, 1988. Foto: Wikimedia Commons |
Aunque, a diferencia del caso colombiano, la mayoría de los procesos de paz donde hubo elecciones son de naturaleza independentista, de estas experiencias comparadas pueden inferirse algunas implicaciones:
– La participación directa de los ciudadanos en la ratificación de los acuerdos aumenta su legitimidad y disminuye los riesgos de repetición. Es decir, hay mayores probabilidades de llegar a una paz estable y duradera si todos los actores de la sociedad están involucrados en el proceso.
– Para que el proceso de implementación sea exitoso debe existir un pacto político inclusivo y un apoyo ciudadano amplio. De esta forma, entre más amplia sea la victoria del Sí en la consulta al pueblo mayor será la posibilidad de que el acuerdo tenga legitimidad y se traduzca en políticas de largo plazo.
Ahora bien, desde la óptica de los procesos donde ha habido guerras civiles es menester rescatar tres aprendizajes:
- Del proceso de refrendación depende mucho el proceso de implementación. De manera que es fundamental aceptar los resultados del plebiscito y no contrariar la voz del pueblo, pues procesos como el de Guatemala dejan ver resultados negativos en la implementación cuando se pasa por encima de la refrendación popular.
- Es fundamental la refrendación popular para la ratificación de los acuerdos, pero el riesgo de hundir los procesos de paz es sumamente alto.
- El plebiscito es un punto de partida para acabar con la violencia, pero la paz solo se ratifica cuando se logran soluciones reales para la segregación social.
Por todo lo anterior, el plebiscito fue un hecho histórico desde el punto de vista de la refrendación popular de acuerdos de paz, pero siguió la constante de otros procesos en donde ganó el rechazo popular. Los resultados de este domingo en Colombia muestran también que las zonas más azotadas por el conflicto, como en Guatemala, estuvieron más cerca del Sí, mientras que las urbes alejadas de la violencia estuvieron más cerca del No.
Dicho esto, si reconocemos que la personalidad histórica de Colombia ha estado marcada por la coexistencia y la contradicción entre violencia política y democracia, los resultados de este domingo dejan ver un escenario de profunda incertidumbre después de que el país con la historia republicana más larga de América Latina le dijo No al por demás extenso y complejo acuerdo entre el gobierno y la guerrilla más vieja del continente.
* Profesor e investigador de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Colombia.
sergio.angel.baquero@gmail.com
** Profesor de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, candidato a doctor en ciencia política por la Universidad de Arizona (Estados Unidos). nliendo@email.arizona.edu
