La firma del convenio de cofinanciación entre el Distrito y la Nación parece haber convertido el metro en una realidad. Pero no se puede cantar victoria porque aún quedan muy serios obstáculos para construirlo y, sobre todo, para administrarlo.
Jorge Acevedo*
Por fin
El 25 de septiembre el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) aprobó el Documento 3900, donde el Gobierno define el metro de Bogotá como un proyecto de importancia estratégica y compromete a la Nación a aportar 15,1 billones de pesos para cofinanciarlo.
Como contraparte establece que el Distrito debe financiar los 7,2 billones restantes. Para cumplir este compromiso la Alcaldía de Bogotá obtuvo del Concejo Distrital la aprobación de vigencias futuras por 6,1 billones que, sumados a los 1,1 billones del presupuesto actual del Distrito, cubren la suma mencionada.
El compromiso de ambas partes se formalizó con la firma del convenio de cofinanciación entre el Distrito y la Nación. Ahora se anuncia que a comienzos de 2018 se abrirá el proceso de licitación que durará unos ocho meses antes de suscribir los contratos respectivos. Así, todo indica que Bogotá tendrá metro hacia la primera mitad de la próxima década.
Pero aún quedan muchos asuntos que pueden afectar el éxito de este proyecto.
Retos técnicos
 Transporte Público de Bogotá, Transmilenio Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
El problema más inmediato del metro es el proceso de contratación y construcción de las obras civiles y de adquisición, instalación y puesta en marcha de los equipos. Se trata de un proyecto complejo, con alta incertidumbre, que requerirá de grandes y continuos esfuerzos para que los contratistas puedan cumplir con los plazos y los costos acordados.
La experiencia mundial muestra que la mayoría de los proyectos de metro han tenido serias dificultades en esta etapa, lo que ha producido sobrecostos y demoras. En el caso de Bogotá será indispensable la adquisición temprana y oportuna de predios, la relocalización de redes de servicios y el conocimiento y aplicación de las prácticas realizadas en los relativamente pocos proyectos del mundo donde no hubo sobrecostos.
El equipo de la Empresa Metro (EM) ha venido trabajando activamente en estos aspectos. La mayor incertidumbre –así como las eventuales dificultades y sobrecostos– se presentan en los metros subterráneos, pero el trazado bogotano eliminó casi todas estas incertidumbres y augura una menor probabilidad de sobrecostos.
El compromiso firmado con la Nación establece que cualquier sobrecosto debe ser asumido enteramente por el Distrito. Esta condición hace que sea aún más importante el adoptar las mejores prácticas, tanto por parte de la administración actual como de las que siguen, pues cada una de ellas tendrá que resolver los problemas técnicos y contractuales que se vayan presentando.
Los ajustes al trazado anterior del metro, permitieron diseñar un proyecto mucho más acorde con las necesidades inmediatas y futuras de Bogotá.
Una decisión próxima de la administración Peñalosa tendrá efectos muy importantes sobre el proceso: el modo de contratación de la construcción, de la adquisición de los equipos y de la operación posterior. Hay muchas opciones, cada una con ventajas y desventajas, pero entre ellas es especialmente importante la decisión de si la empresa que operará el metro será pública o si será un operador privado contratado por la empresa pública, como ocurre en el caso de TransMilenio (TM). Las implicaciones de esta decisión son muy relevantes para el éxito del sistema.
Es importante tener en cuenta que el metro será apenas una parte del sistema de transporte masivo de Bogotá. TransMilenio es hoy el sistema de transporte masivo y la construcción del metro añadirá un componente crucial a este sistema.
Los ajustes al trazado anterior del metro, realizados tras eliminar dos limitaciones inaceptables impuestas por las administraciones anteriores –que el trazado no incluyera corredores de Transmilenio, es decir, los corredores de más alta demanda de la ciudad y que el metro fuera subterráneo–, permitieron diseñar un proyecto mucho más acorde con las necesidades inmediatas y futuras de Bogotá. Este proyecto integra al metro con TransMilenio y es mucho más factible y efectivo económicamente que el trazado inicial.
El metro por la avenida Caracas aumentará sustancialmente la capacidad de ese corredor. TransMilenio por la carrera Séptima atenderá una demanda importante y será crucial para complementar a la Caracas en el manejo de la demanda agregada del borde oriental de la ciudad. Será también un apoyo indispensable para aliviar los traumas de tráfico durante la construcción del metro por la Caracas y, más adelante, para que estos dos corredores paralelos, comunicados en varios puntos, atiendan de manera equilibrada la demanda futura. La interconexión de la línea de metro con otras troncales permitirá una amplia cobertura del sistema en toda la ciudad.
Todo ello se complementará adecuadamente con los servicios del Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), que son parte esencial del sistema y que hoy atraviesan una grave crisis contractual y financiera que más pronto que tarde deberá ser resuelta por la administración.
Retos administrativos
 Firma de convenio Metro de Bogotá Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
El siguiente reto que debe afrontar el Distrito es la reestructuración de la movilidad en la ciudad, de modo que permita que el sistema de transporte masivo descrito funcione correctamente.
Hoy, pese a la existencia de una organización que designa a la Secretaría de Movilidad como cabeza del sector, las diferentes entidades relacionadas con la movilidad en Bogotá actúan de manera autónoma. La administración actual ha logrado niveles aceptables de coordinación gracias a la buena voluntad de los directivos de las distintas entidades, pero esto no ocurrió en administraciones anteriores y nada asegura que ocurra en las próximas. Por eso es necesario repensar las funciones de cada entidad y sus relaciones con las demás, así como establecer relaciones jerárquicas claras e instancias de concertación y coordinación adecuadas.
Unos ejemplos pueden aclarar este punto. Hoy la entidad encargada del transporte público masivo es la empresa pública TransMilenio S.A., que:
- Convoca, adjudica, contrata, vigila y controla a los operadores privados de las troncales y alimentadores;
- Define periódicamente las rutas, las frecuencias, los horarios y la asignación de servicios a los distintos operadores, e
- Intenta hacer algo similar con los operadores privados del SITP.
Cuando entre en servicio el metro, y dependiendo de la decisión que se tome sobre su operación, puede ser que la EM sea un nuevo operador del sistema que administra TM o que entre un nuevo operador privado del metro contratado por la EM. ¿Cómo se organizarán TM y EM para asegurar el funcionamiento coordinado y efectivo de los dos servicios?
El tema se complica con los flujos financieros. Hoy el recaudador –privado– de TM expide y recarga las tarjetas, opera la entrada a las estaciones, recauda el dinero y lo entrega a una fiducia que se encarga de los pagos a los diferentes contratistas y a TM. Si la tarifa real vigente es inferior al costo del servicio, la diferencia es un subsidio que debe ser cubierto con fondos del tesoro distrital.
Las dificultades administrativas de la relación entre TransMilenio y la Empresa Metro serán considerables.
Cuando empiece a operar el metro seguramente habrá un segundo recaudador, que puede ser público o privado. Como los servicios son parte de un solo sistema, el transbordo de los usuarios entre estos servicios debe ser expedito. Habrá que definir si se cobra o no un excedente al usuario por realizar transbordos, pero en todos los casos será necesario contabilizar la parte de ingresos que corresponde a cada sistema.
El alcalde Peñalosa ha anunciado que la tarifa del metro será igual a la de TM. Esto tiene implicaciones financieras muy importantes, ya que el costo del viaje en metro probablemente será mucho mayor que esta tarifa y será necesario gastar grandes sumas del tesoro distrital para cubrir los subsidios. Por todo ello las dificultades administrativas de la relación entre TransMilenio y la Empresa Metro serán considerables.
La planificación de nuevos servicios (nuevas troncales, cambios en el SITP, nuevas líneas de metro) no debe ser función de TM ni de la EM, sino de la Secretaría de Movilidad, que debe asumir su papel como cabeza del sector y planificadora del mismo. Por ello las relaciones entre esta entidad y otras –como el IDU, la Secretaría de Planeación y la Secretaría de Hacienda– deben ser definidas claramente en una reforma institucional que es cada vez más urgente.
La administración Peñalosa ha venido trabajando en este asunto con ayuda de consultores externos. Es un tema especialmente complejo y urgente que debe quedar resuelto por esta administración, para lo cual, además de las instancias legales y los actos administrativos, es necesario un cambio efectivo en la conducta de quienes trabajan en estas instituciones. La meta es crear paulatinamente una nueva cultura que modifique el funcionamiento de las diferentes entidades y que garantice el éxito del sistema de transporte masivo de la ciudad.
Todo esto exige, además de la decisión y acción de la actual administración, el compromiso real de la siguiente. Por eso la pugnacidad política actual crea un contexto muy preocupante para el metro y pone en peligro este proyecto de largo aliento.
* Ingeniero de la Universidad Javeriana, M. Sc. de Texas A&M University e ingeniero civil del MIT, profesor de la Universidad de los Andes, consultor internacional y autor de numerosos estudios sobre transporte.
