Más que una organización de izquierda, Unasur es un espacio para la concertación independiente de Suramérica. ¿Cómo surgió, qué ha hecho y a qué obedecen su crisis y el “retiro irreversible” de Colombia?
Fabio Sánchez*
Ocaso
El 14 de diciembre de 2011 la canciller colombiana María Ángela Holguín entregó en Quito el instrumento de ratificación del Tratado Constitutivo de Unasur a la Secretaría General de esta organización. Ese mismo día declaró que “somos de los más comprometidos en este proceso de integración en el cual creemos firmemente”.
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Sin duda, eran otros tiempos de la política suramericana y de la agenda colombiana. ¿Quién iba a pensar que siete años después el recién posesionado presidente Duque y su canciller, Carlos Holmes Trujillo, anunciarían el retiro irreversible de Colombia de la organización?
Esta decisión es una señal más del ocaso de esta organización, que:
- No tiene secretario general desde 2017, y
- No cuenta con seis de sus doce miembros, Colombia y los cinco que desde abril de 2018 suspendieron su participación -Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Perú.
Unasur y la política latinoamericana
 Países miembros de UNASUR. Foto: Cancillería |
Lo anterior indica que estamos en un nuevo momento de la política exterior suramericana, que parece estar volviendo al multilateralismo clásico liderado por Estados Unidos y representado por la Organización de Estados Americanos (OEA). Es posible que esta situación se deba a la desilusión respecto de:
- Los procesos de diálogo y concertación política alternativos que lideró Brasil en la década del 2000, y
- La integración que prometió Hugo Chávez y que fue apoyada por Rafael Correa y Evo Morales en la misma década.
Ese período fue una etapa de cambios en toda la región. Se afirmó la promesa de fortalecer una subregión encabezada por Brasil, potencia emergente y líder regional que bajo los gobiernos de Cardoso y Lula creó nuevas organizaciones para consolidar su proyecto de “suramericanización”. Tal fue el caso de la Comunidad Suramericana de Naciones (CSN) creada en 2005 y que en 2008 se convertiría en Unasur.
Estamos en un nuevo momento de la política exterior suramericana.
Durante esta época Unasur fue el escenario donde los países de la región resolvieron sus crisis internas –como el intento de secesión en Bolivia en 2008– e interestatales –como la Operación Fénix de Colombia en la frontera con Ecuador–. La consecuencia de esta segunda gestión fue crear el Consejo de Defensa Suramericano, uno de los organismos más activos de Unasur del que dependen el Centro de Estudios Estratégicos de Defensa y la Escuela Suramericana de Defensa, que funcionan en Buenos Aires y Quito respectivamente.
Tras el intento de golpe de Estado a Rafael Correa en 2010, los jefes de Estado acordaron el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo de Unasur sobre Compromiso con la Democracia. Paradójicamente, este Protocolo da pie a la crisis de legitimidad de la organización porque su conducta frente a la crisis que vive Venezuela desde 2013, cuando Maduro derrotó a Capriles en las elecciones por diferencia mínima.
¿Unidad Suramericana?
Hasta aquí he mencionado dos hechos importantes para el proyecto de construcción regional de América del Sur:
- El liderazgo de Brasil, que para entonces pretendía afirmarse como potencia emergente en el contexto global,
- La creación de una entidad que, según su Tratado Constitutivo, iba a ser “un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros”.
Y en efecto: durante los diez años transcurridos de este entonces se han cumplido varias de aquellas promesas. Los consejos de Unasur han construido una agenda de trabajo interesante y valiosa en temas como seguridad, educación e infraestructura.
Y en este punto es importante recordar que el proceso de acercamiento o construcción regional en América Latina no pretende imitar el modelo de la Unión Europea. Este proceso se levantó sobre la sangre de dos guerras mundiales; nosotros, afortunadamente, no hemos vivido tragedias como esas y hemos preferido el diálogo, la concertación y el arbitraje internacional antes que los órganos supranacionales ante los cuales haya que ceder soberanía. –El Grupo de Contadora, el Grupo de Río, y la propia Unasur– son ejemplos de estos espacios de acercamiento político al estilo suramericano.
También debe aclararse que Unasur, aunque nació en tiempos del “giro a la izquierda” en la región, es diferente de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y de Petrocaribe. Estos últimos fueron herramientas de Hugo Chávez para llevar a algunos países su propuesta de integración bolivariana y antiestadounidense.
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Con un ánimo muy diferente, el 11 de marzo de 2011 el embajador de Ecuador ante Naciones Unidas (ONU), Francisco Carrión, entregó oficialmente el Tratado Constitutivo de Unasur en la Oficina de Asuntos Legales de la ONU. En ese momento incluso el presidente Obama vio con agrado la existencia de una organización sólida que facilitara el diálogo ordenado entre Washington y la región.
Mientras la organización trabajaba a buen ritmo, en los círculos académicos de la zona se acuñaron conceptos como “regionalismo posliberal” o “post-hegemónico”. Estos servían para explicar la creación y actuación de estas nuevas organizaciones que diferían del viejo multilateralismo de la OEA y que prometían un nuevo posicionamiento de la región frente a Estados Unidos y el mundo.
La independencia renovada de la región fue facilitada por cierto desinterés de Estados Unidos en América Latina luego de los atentados del 11 de septiembre en Nueva York y la posterior guerra contra el terrorismo.
Pero el nuevo regionalismo se debilitó como consecuencia del distanciamiento de Brasil a causa de:
- La desidia de Dilma Rousseff frente a la agenda regional que habían trazado Lula da Silva y su asesor en materia de política exterior, Marco Aurelio García;
- La crisis política interna provocada por la corrupción y los escándalos de Petrobras y Odebrecht, y
- La caída de los precios que afectó las agroexportaciones.
Así, el Brasil que visitó el Papa Francisco en 2013, que realizó la Copa Mundial de Fútbol en 2014 y los Juegos Olímpicos en 2016 ya no es ni el líder regional ni la potencia emergente que pretendía ser. Al contrario, dejó de atender las demandas de liderazgo regionales.
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El fin de una era
 Canciller María Ángela Holguín. Foto: Cancillería |
Lo anterior explica en parte la debilidad de la unión suramericana y el lento declive de Unasur.
Por otro lado, el período de Ernesto Samper como secretario general de la organización (2014-2017) estuvo marcado por:
- El creciente desinterés por parte de los líderes de derecha que llegaron al poder (Mauricio Macri en Argentina, Michel Temer en Brasil y Pedro Pablo Kuczynski en Perú);
- Una opinión pública poco informada y desatendida por Unasur, y
- La dificultad para afrontar la difícil situación venezolana, a pesar de los esfuerzos de mediación en 2014 que fueron calificados como “alentadores” por el Departamento de Estado en Washington.
A esto se suma la demora en elegir un nuevo secretario general, que fue la causa de la ausencia temporal de los seis miembros y, en parte, de la salida de Colombia, que además argumentó la complicidad de la organización con la dictadura de Maduro.
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Así las cosas, el proceso de acercamiento y unidad suramericana se encuentra en un momento difícil y ha quedado todavía más lesionado con la salida de Colombia de Unasur.
El proceso de acercamiento o construcción regional en América Latina no pretende imitar el modelo de la Unión Europea.
En teoría la OEA, bajo el secretario Luis Almagro, ha adquirido vigor gracias a su férrea crítica a la tragedia venezolana que afecta al vecindario con la oleada migratoria y el drama humanitario que conlleva. Pero esta organización suscita desconfianza en algunos sectores de la región debido a la subordinación implícita –comprobada históricamente– que implica sentarse en la mesa con Estados Unidos. Además, la presión de este organismo sobre Maduro no ha mejorado la situación de los venezolanos, como tampoco lo hizo la condena a la ruptura del orden democrático que hizo el Grupo de Lima, creado en 2017.
En todo caso, será difícil que Unasur sobreviva con la mitad de sus miembros y sin su sede actual, que el presidente ecuatoriano, Lenín Moreno, pretende convertir en una universidad indígena. Así mismo se suspenden las promesas de autonomía y de construcción de identidad para América Latina. Y todo esto en medio de un panorama político incierto y con la permanencia de otras organizaciones como Mercosur, CELAC, la Alianza del Pacífico y ALBA.
Encuentre en esta edición de RP: Alianza Pacífico: entre lo que es y lo que quisiéramos que fuera.
Y en este punto surgen dos preguntas:
- ¿Qué pasará con los logros de los diferentes consejos de Unasur, que –a pesar de sus defectos– llevan diez años de trabajo?
- ¿Cuál será la posición frente a la región del próximo gobierno brasileño? No hay que olvidar que la política exterior de Brasil se ha caracterizado por mantener siempre una conexión con su vecindario.
Por ahora se está apagando la luz del regionalismo suramericano que nació hace veinte años. El tiempo dirá si el giro a la derecha en Suramérica promoverá un nuevo tipo de identidad y entendimiento o si hará que la región vuelva al sistema interamericano tradicional, lo que aumentaría la divergencia y la tensión regionales de este momento.
* Profesor titular y director de investigación de la Escuela de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, Bogotá.
fabio.sanchez@usa.edu.co
