El fallo sobre San Andrés: de la irresponsabilidad política a la responsabilidad internacional

El debate nacional se ha concentrado en buscar responsables políticos — en función de los ires y venires de la política interna y de la dinámica electoral —.  
Foto: Twitter/Alvarouribevel 

Lectura equivocada e incompleta

Dos meses después de conocerse el fallo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) del 19 de noviembre pasado, el debate nacional se ha concentrado en buscar responsables políticos — en función de los ires y venires de la política interna y de la dinámica electoral — en vez de analizar cómo corregir graves fallas estructurales, como el manejo de los asuntos exteriores, la propia carencia de una política de Estado y el manejo de los riesgos derivados de litigios estratégicos, tanto en el plano interno como en el internacional.

No hay la menor duda: el fallo es indeseable en muchas de sus características para todo colombiano Todo ciudadano o autoridad pública siempre espera preservar la integridad territorial nacional,

Pero la tormenta política interna, el clima público de rechazo al fallo y la cacería de brujas entre presidentes, se sustentan en gran medida en una lectura del fallo equivocada e incompleta, pues no deja ver su verdadero alcance, pero sí alimenta — como el oxígeno a las brasas — tanto el derrotismo como un patrioterismo procaz y tardío.

Conviene, pues, revisar dos aspectos centrales de la historia del fallo, para promover su lectura desde una perspectiva verdaderamente histórica y ambientar mejor la comprensión de sus efectos hacia el futuro y no hacia el pasado.

La socialización del fallo

Un grave error consistió en no haber construido un ejercicio pedagógico de diplomacia pública, que permitiera ir entendiendo franca, pública y detalladamente, cada punto positivo y cada punto negativo, a medida que el proceso seguía su curso.

Ambos fallos — el de 2007 y el de 2012 —  se han leído, entendido y presentado ante la opinión pública a medias:

• El fallo de 2007 se presentó escuetamente — y no necesariamente ante todos los sectores de la sociedad — como una enorme victoria con respecto a la soberanía colombiana sobre las islas, sin hacer énfasis en su punto más complicado: la Corte estaba advirtiendo que como no existía delimitación marítima definitiva, sería ella misma quien la haría.
• El fallo de 2012 se presentó como un fracaso rotundo, cuando en realidad el grueso de las pretensiones nicaragüenses fueron rechazadas y se consolidó un título jurídico indiscutible, inapelable e internacionalmente reconocido y defendible, sobre el archipiélago y sus espacios marítimos conexos, cuya conformación fue reinterpretada por la Corte.

Aunque en Colombia creíamos en la existencia previa de un límite marítimo desde 1928, la Corte constató que el meridiano 82 nunca constituyó un límite formal, sino un punto de referencia para ciertas prácticas continuadas entre Colombia y otras naciones de la cuenca del Caribe.

Qué dice el fallo

Con estas dos ideas en mente, debería procederse a analizar el fallo no desde la perspectiva  de lo que creíamos como verdad, sino desde lo probado y ante todo en función de las pretensiones de la contraparte claramente expuestas en la demanda.

Estas pretensiones incluían:

• La totalidad de los espacios marítimos, casi hasta nuestra costa continental en el Caribe, pues enfrentaban la plataforma continental nicaragüense con los espacios marítimos colombianos proyectados, por ejemplo, desde Cartagena y en todo caso, siempre al oriente de las islas (ver mapa siguiente);
•  la pertenencia y soberanía sobre todo el archipiélago;
•  la declaración de que Colombia habría sido un Estado que ha violado el derecho internacional;
• la reparación de daños económicos por décadas de permanencia en el territorio.

Frente a semejante cúmulo de agresivas pretensiones, una lectura ponderada del fallo cambia profundamente la comprensión de la decisión:

• Colombia obtuvo efectivamente la mayor parte de lo disputado, tanto en territorio como en espacios marítimos en juego;
• Logró ratificar su soberanía mediante títulos jurídicos, que antes del fallo sencillamente no poseía.

Ante tal conclusión, el tan sonado juicio histórico pierde su razón de ser, por lo menos con respecto al alcance del fallo.  El olvido de tan valiosos territorios y la desidia con la que han sido manejados no se concentran en los últimos tres o cuatro períodos presidenciales, sino que corren parejos a lo largo de toda nuestra historia republicana.

El debate debería centrarse más bien en corregir la falta histórica de una política exterior no episódica, sino sobre la base de principios sólidos, indisolubles, de acuerdo con la definición de nuestro Estado Social de Derecho y acompañada de una doctrina y de los instrumentos apropiados para la defensa jurídica del Estado colombiano, no solo ante la Corte Internacional de Justicia, sino también ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, donde las condenas son usuales.

¿Responsabilidad política o responsabilidad internacional?

Una vez desvirtuado el hipotético juicio político por falta de justificación en el fallo mismo, se hace evidente que su posibilidad surgió como otra tradicional rencilla electoral, que hace de la política exterior un banderín electoral.

En todo caso, se puede demostrar que los esfuerzos de la defensa colombiana fueron exitosos en gran medida, teniendo en cuenta que en todo litigio la tarea de los abogados es una obligación de medio y no de resultado.

Se hizo todo lo que se podía o se debía argumentar. Para probarlo no es preciso recurrir a levantar el secreto de las actas de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores u otros arcanos. Bastaría simplemente con examinar los documentos del proceso en la CIJ, que están a disposición del público desde la primera hasta la última audiencia y desde el primer memorial hasta la sentencia.

Las decisiones tomadas con respecto al retiro o no del Pacto de Bogotá, por ejemplo, se explican fácilmente, si se tiene en cuenta que, para la época, la experiencia del país en laudos arbitrales internacionales relativos al territorio y a la delimitación fronteríza era exitosa y además, que a nadie se le ocurriría denunciar uno de los instrumentos insignia de la política exterior del país.

Por otro lado, la tradición jurídica nacional y la tendencia de los países en condiciones similares se inclinaban hacia integrarse y no a desvincularse de los escenarios de justicia internacional.

Cuestionamientos sobre si el gobierno actual participó activamente en la defensa de los intereses del país o si el desastre es culpa de la presente administración o de las administraciones anteriores, se erosionan prontamente al constatar en los archivos de la Corte que entre 2010 y 2012 hubo más de 34 oportunidades para intervenir en el proceso, tanto mediante procedimientos orales como escritos.

Declaraciones recientes de la cancillería donde se afirma que no pudieron participar en el litigio — puesto que la última oportunidad procesal fue en mayo de 2010 y la posesión presidencial tres meses después, en agosto del mismo año — carecen de todo fundamento en la realidad.

Es claro que no se podía modificar completamente la posición inicial y la orientación general, pero  conviene examinar con calma los siguientes argumentos:

• primero, es un sofisma de distracción considerar que la posición inicial era incorrecta y  que por ello debía cambiarse, cuando la defensa fue integral y el proceso arroja suficiente evidencia para probar su coherencia.
• segundo, en todo caso, de las fechas indicadas se deduce que el gobierno actual sí pudo apersonarse y participar en el litigio, argumento que solo busca evitar que se le endilgue el resultado final.

Si se logran introducir estas nociones en el debate político nacional, este debería elevarse a un nivel superior de responsabilidad: la responsabilidad internacional del Estado colombiano, que se encuentra comprometida por las disposiciones del Sistema de Naciones Unidas — Carta de las Naciones Unidas, Estatuto de la Corte, Proyecto de Responsabilidad Internacional del Estado, entre otras — en caso de que el gobierno decidiera de veras no cumplir la sentencia.

En todo caso,  ésta se ha ido cumpliendo poco a poco y día a día, sin que el dramatismo  ni el oportunismo político—electoral más propios del altiplano incidan para nada en torno al meridiano 82.

En todos los tonos y en numerosos contextos se ha explicado que la sentencia realmente es inapelable y solo admite dos recursos:

• de revisión, en caso de algún hecho nuevo, prácticamente inexistente hoy;
• de interpretación sobre su contenido, pero que no puede cambiar el fondo de la sentencia.

Por tal razón, las vías bilateral y diplomática constituyen la mejor herramienta actual de Colombia, cuando no la excepción jurídica.

Otros episodios en torno al fallo — originados en un cierto provincianismo local — pueden llegar a comprometer la responsabilidad internacional como las declaraciones públicas del hoy expresidente en una cumbre internacional jurando cumplir el fallo venidero sin conocerlo o las alocuciones del mandatario actual afirmando que el fallo no será aplicado.

Estas declaraciones oficiales pueden enmarcarse dentro de lo que el derecho internacional ha reconocido como “actos unilaterales del Estado”, que se consolidan cuando una autoridad del país con capacidad internacional — el presidente es el máximo director de las relaciones exteriores — de forma unilateral se compromete a algo con otro Estado o con la comunidad internacional. De darse las condiciones necesarias, tales declaraciones constituyen un título jurídico que, de incumplirse, hace responsable al Estado por un hecho ilícito.

Esto ya ha ocurrido y ha sido reconocido por la misma Corte Internacional de Justicia, que declaró a Francia responsable de violar lo prometido en declaraciones espontáneas y aparentemente inocuas, cuando un representante del Estado francés  juró no volver a hacer pruebas nucleares submarinas y Francia las reinició tiempo después[1].

El sistema internacional y sus organizaciones permanecen atentos a las reacciones de los países respecto de los fallos y su cumplimiento: toda declaración, en vez de someterse a los vaivenes de la política partidista, merece la mayor cautela y prudencia.

Para qué sirve la Comisión Asesora

En cuanto a levantar la reserva de las actas de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores —sometido por la Cancillería al estudio del Consejo de Estado — conviene señalar varias preconcepciones erróneas que han quedado sin resolver por el afán actual de buscar  responsables en el pasado, en vez de consolidar cambios hacia el futuro:

• En primer lugar, ya varios analistas nos han recordado que la Comisión no es el faro máximo de las relaciones exteriores, como pareció convertirse de un día para otro por el afán de encontrar responsables.
•  Por el contrario, sus recomendaciones no califican como Roma locuta, causa finita: son conceptos no vinculantes para el Ejecutivo.
• La Comisión no es el cuerpo colegiado que asumió la defensa de los intereses de Colombia ante la demanda en La Haya.
• Aunque resulta loable el ejercicio de transparencia — como lo hace la Junta del Banco de la República con sus minutas — de estas actas bien poco saldrá que tenga algún valor probatorio para establecer responsabilidades, pues no necesariamente reflejan una política de un mandatario concreto respecto al litigio, sino que son el compendio de recomendaciones, hipótesis y ejercicios especulativos de causa–efecto.
• Por demás, el grueso de las decisiones de la defensa no fueron tomadas en su seno, como es natural, pues la minucia jurídica es trabajo de otros.
• No hay el menor precedente concreto relativo a que se pueda colegir responsabilidad política o existan elementos para construir un caso de responsabilidad disciplinaria de actas de tal naturaleza consultiva.
• A ese respecto, resultan sorprendentes las declaraciones más recientes del exenlace del nuevo grupo de abogados de la Cancillería, sugiriendo la creación de un mecanismo sui generis de auditoría legal internacional, en paralelo al equipo de defensa.
• Aun así, revelar tales actas puede resultar inconveniente para el país — más allá de la pelea entre expresidentes, las pugnas electorales y las rencillas políticas — pues se pueden dar luces e información valiosa para otros Estados, demandantes o interlocutores en futuros litigios, crisis o coyunturas delicadas de las relaciones exteriores, donde siempre es preferible la reserva a favor de la ventaja estratégica y la seguridad de los intereses nacionales.

* Abogado, Politólogo. Especialización en derecho constitucional. Profesor de Análisis Político Internacional y Derecho Internacional. Miembro del Grupo de Investigación de Derecho Internacional. Facultades de Jurisprudencia y Ciencia Política y Gobierno. Universidad del Rosario.

[1]        Essais nucléaires (Australie c. France; Nouvelle-ZÈlande c. France), sentencia 20 de diciembre de 1974, C.I.J. Recueil 1974, pg. 267, p·rrs. 43 y 46, y pgs. 472 y 473, p·rrs. 46 y 49.

Walter Arévalo*