El enredo tributario: quiénes pagan, quiénes ganan. - Razón Pública
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El enredo tributario: quiénes pagan, quiénes ganan.

Escrito por Alberto Carrasquilla
Alberto Carrasquilla

Alberto CarrasquillaUn análisis sencillo y magistral del sistema tributario que no cumple ninguno de los criterios que debería cumplir, de las fuerzas políticas que explican este equilibrio perverso, y de la Constitución que consagró ese equilibrio.   

Alberto Carrasquilla*

Copia de la Carta Magna en Canberra, Australia.

Arquitectura y política

Por estos días celebramos los 800 años de la rúbrica, por parte del Rey Juan de Inglaterra, de la primera versión de la Carta Magna.

Este documento de enorme influencia, es el primer texto legal donde se subrayan los derechos individuales y se limita el poder del soberano, estrenando –de paso– el concepto del “Rule of Law”  (Estado de derecho) por encima de cuya autoridad no hay nadie, ni siquiera el Rey mismo.

Pues no sorprende que varias de sus 63 cláusulas hagan referencia al tema tributario. Por ejemplo, la cláusula 2 le pone límites al impuesto sobre las herencias. La 14 introduce el concepto de tributación con representación. La 28 prohíbe la tributación en especie sin mediar compensación. Y así.

El hecho de que el primer acuerdo explícito y escrito entre el soberano y los representantes de sus súbditos —no tan “representativos”, diríamos hoy— contenga toda una reflexión sobre la estructura tributaria muestra que, desde sus orígenes, el aparato impositivo es parte fundamental de todo equilibrio  político y que, para comprenderlo plenamente, no baste con estudiar su arquitectura formal, sino también las fuerzas subyacentes que le otorgan su carácter de “equilibrio”.

El sistema colombiano

Sede de Bancolombia en Medellín.
Sede de Bancolombia en Medellín.
Foto: Juan Camilo Trujillo

Pero empiezo por hablar de la arquitectura.

El régimen tributario colombiano adolece sin duda de fallas muy serias, que lo inhabilitan para cumplir sus tareas fundamentales. Nuestro sistema no es sencillo, no es neutral y no es progresivo, de manera que  no es consistente con la eficiencia en la producción y distribución de bienes y servicios valorados por la ciudadanía – como quisiéramos los liberales- pero tampoco es capaz de servir el propósito de redistribuir el ingreso, quitándole a los ricos para darle a los pobres – como quisieran los progresistas-.

   1. Veamos primero la complejidad de nuestro sistema impositivo, que es pasmosa.

No hablo apenas del mamotreto al que llamamos  “estatuto tributario”, dinosaurio que ya llega a los 933 artículos, ni a los cientos o miles de aclaraciones, circulares y notificaciones emitidas cada año por la DIAN, sino también a otras dos cositas.

  • Una, la maraña espesa de los impuestos departamentales y municipales, repartidos en numerosas leyes y reglamentados en cientos o miles de ordenanzas, resoluciones y acuerdos a lo largo y ancho del país, sin incluir ciertos monopolios regionales que brindan placenteras rentas a sus entes poseedores.
  • Otra, la vorágine que en materia tributaria es nuestro andamiaje parafiscal, incluyendo la cesión del cobro de ciertos impuestos a ciertos gremios, las cargas  a la nómina para financiar instituciones específicas y ese verdadero berenjenal que es la financiación de nuestro sistema de seguridad social, rebosante de impuestos implícitos para financiar subsidios explícitos.

   2. Los liberales le asignan una importancia enorme a la neutralidad tributaria por una razón sencilla: es condición necesaria para garantizar eficiencia económica, para no distorsionar las decisiones de empresas y hogares, para que todos los actores jueguen en la misma cancha. Esta es la única manera cómo el éxito, el ganar el partido impone exigencias idénticas exigencias,  y como el fracaso, perder el partido, resulta de idénticas falencias.

Que en Colombia la desigualdad es prácticamente idéntica antes y después de que el Estado cobre los impuestos y reparta los subsidios. 

La falta de neutralidad de nuestro sistema está documentada porque ha sido tema de estudio durante décadas. En gran síntesis, en Colombia una cosa es la tarifa general, la que uno ve plasmada en los articulados legales, y otra cosa es la tarifa que se acaba por pagar una vez se procesan los descuentos, las exenciones y demás amortiguadores.

   3. La progresividad tributaria –la idea de que cada cual pague según su capacidad, de modo que una ciudadana con ingresos altos pague un porcentaje mayor de sus ingresos que un ciudadano con ingresos bajos– es inmensamente valorada por los progresistas por una razón obvia: la tributación es, al menos potencialmente, un poderoso instrumento redistributivo, como bien lo subrayan Piketty y su fan club.

Pues bien, nuestro sistema tributario no es progresivo. Por ejemplo, si comparamos el coeficiente Gini sobre los ingresos antes y después de los impuestos y transferencias, el resultado es claro y contundente: la diferencia es casi nula. O sea que en Colombia la desigualdad es prácticamente idéntica antes y después de que el Estado cobre los impuestos y reparta los subsidios.

Tenemos, pues, un sistema cuya arquitectura se raja en todas las asignaturas básicas: no es sencillo, distorsiona las decisiones y no redistribuye los ingresos. Y eso que no he hablado de la inestabilidad jurídica que tipifica el régimen en un país donde el concepto de “nueva reforma tributaria” es pan de cada día. No sorprende entonces que análisis comparativos internacionales, como el “Doing Business” que el Banco Mundial produce cada año desde hace más de una década, ubiquen al sistema impositivo colombiano, de manera reiterada, entre los peores del mundo (posición 146 entre 189 países).

Ganadores, pagadores

Fila de contribuyentes en el Supercade de Bosa en Bogotá.
Fila de contribuyentes en el Supercade de Bosa en Bogotá.
Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá

La pregunta interesante, desde luego, es por qué sobrevive un aparato tan perverso.

Yo creo que debemos remontarnos a la Constitución de 1991, cuyo efecto más visible fue elevar de manera sustantiva y rápida el gasto gubernamental como proporción del PIB, de 17,5 por ciento en 1990 a 26,4 por ciento en 2000.

Semejante decisión implicó lógicamente la necesidad de buscar los recursos necesarios. Y ahí fue Troya. Desde 1990 se han aprobado 12 reformas tributarias con sus innumerables reglamentaciones, cuyo objetivo esencial, lejos de ser la mejora de alguno de los pilares de nuestra arquitectura impositiva, es conseguir plata y punto.

El gasto público social es apropiado por el 20 por ciento más pudiente del país

-La primera razón por la cual sobrevive un aparato tan perverso es sencilla: porque la Constitución de 1991 metió la legislación tributaria a la sala de urgencias de manera permanente, y es cosa bien sabida que aliviar una urgencia suele conllevar a insensateces: desde 1991 y en la práctica, nuestro sistema impositivo es un río revuelto que convidan a cientos de pescadores de ocasión.

-La segunda razón de aquella persistencia radica en que grabar a las empresas pero no a las personas es una especie de imperativo en Colombia. Esto se hace evidente al observar dos cosas aparentemente contradictorias que muestran  las cifras.

  • Primera, que la tributación nacional es relativamente baja, en relación con países en un estadio similar de desarrollo.
  • Segunda, que la carga impositiva en cabeza de las empresas es una de las más altas del mundo. En un trabajo reciente, Gómez y Steiner estiman que en Colombia la tasa efectiva de tributación oscila entre un 52,2 y un 59,6 por ciento de las utilidades, y que es mucho más alta para empresas pequeñas que para empresas grandes. Es decir, el Estado es el socio mayoritario de todas las empresas de Colombia,  y al revés de lo observado por ejemplo en los países de la OCDE, el grueso del impuesto de renta lo pagan las empresas, no las personas naturales.

El impuesto a las utilidades tiene muchos defectos, empezando porque castiga fuertemente el empleo formal y la productividad. Pero tiene una inmensa virtud pragmática: nadie sabe quién termina pagándolo. Puede ser, como quisieran los progresistas, que lo paguen los propietarios ricos, por la vía de una menor rentabilidad sobre su inversión. Pero en el caso general, pueden acabar pagándolo los trabajadores que reciben menos salarios y los consumidores, forzados a comprar a mayor precio los bienes y servicios que valoran. La incidencia exacta de esta carga impositiva es difícil de establecer, y la noción simplista de que el impuesto a las utilidades la pagan los ricos rima muy bien con el hilo conductor de nuestra carta política.

Lo cual me lleva a una última reflexión. De pronto, el problema de fondo es la Constitución misma. Si bien la Carta consagró el concepto de Estado Social de Derecho, una noción progresista,  como el cimiento de toda la política pública, los resultados en materia de equidad son muy precarios. El coeficiente Gini, que es la medida más utilizada para medir la desigualdad,  era 0,51 en 1991 y, de hecho, sube a 0,54 en 2012–implicando más desigualdad de ingresos–.

Para entender cómo una sociedad, presuntamente amparada por principios igualitarios en el nivel constitucional, se muestra cada vez más desigual,  basta con examinar la destinación del gasto público social. El Cuadro 1 resume los hallazgos de Jairo Núñez  sobre la base de cifras de la encuesta de calidad de vida de 2008. Claramente, el gasto público social es apropiado por el 20 por ciento más pudiente del país en la forma, fundamentalmente, de subsidios altamente regresivos como la educación terciara y las pensiones, que benefician a una minorías urbanas con alta representación política.

Quizás todo lo anterior se puede sintetizar en una idea sencilla: en Colombia la estructura tributaria expresa un equilibrio político donde un segmento que podríamos llamar la clase media urbana tiene gran influencia, como lo muestra el hecho de que se queda con el grueso del gasto social. A esta clase media urbana le parece mucho mejor grabar a las empresas, aunque sea ella misma la que acabe pagando los impuestos, de manera ineficiente. No le gusta que el IVA cobije la totalidad de la canasta de consumo, así se proponga devolver lo suyo a la población verdaderamente pobre. Y le gusta que graven el patrimonio de los ricos.

 

* Economista y Ph.D en economía, socio de Konfigura Capital, columnista de la Revista Dinero y miembro de las juntas directivas de Colpatria, Organización Sanitas, Intertug y Fabricato.  Fue ministro y viceministro de Hacienda, decano de Economía de la Universidad de los Andes, economista Líder de Investigación en el BID y gerente técnico del Banco de la República.

 

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