El engendro de la “descentralización” en Bogotá: se necesitan cambios de fondo - Razón Pública
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El engendro de la “descentralización” en Bogotá: se necesitan cambios de fondo

Escrito por Alberto Maldonado
Alberto Maldonado

Alberto MaldonadoLas 20 localidades de Bogotá, con sus alcaldes, sus ediles, sus juntas y sus fondos han servido poco y no las conoce nadie. El Estatuto Orgánico desfiguró la descentralización y ninguno de los Alcaldes Mayores ha hecho nada por ella. Hay que descentralizar en serio o hay que acabar en serio con la descentralización de la capital.

Alberto Maldonado Copello*

BOGOTA

Las veinte localidades en las cuales está dividida Bogotá ejecutaron en el año 2010 un presupuesto total de 440.000 millones de pesos, cifra que representa aproximadamente el 50 por ciento del total de ingresos por impuesto predial. Sin embargo no es posible saber el impacto de semejantes inversiones ni cómo contribuyen a mejorar las condiciones de vida de los bogotanos.

Más aún, los niveles de participación ciudadana en espacios institucionales y organizacionales siguen siendo extraordinariamente bajos.

La “descentralización” territorial en Bogotá no ha cumplido con los objetivos para los cuales fue diseñada y podríamos afirmar que en su conjunto ha sido un fracaso que amerita un replanteamiento de fondo.

¿Para qué descentralizar a Bogotá?

En la euforia a favor de la democracia participativa y de la descentralización territorial de la Constituyente de 1991, algunos delegatarios, entre los cuales se destacó Jaime Castro, propusieron que Bogotá se descentralizara por localidades.

Se afirmaba que no era conveniente administrar una ciudad tan grande desde un solo centro y se promovía un modelo de gobierno democrático, pluralista y participativo con base en la descentralización territorial. Se propuso incluso la elección popular de los alcaldes locales y tan grande fue el entusiasmo, que se llegó a calificar como verdadera revolución institucional lo que en realidad ha sido un gran desorden.

Finalmente la Constitución de 1991 aprobó un modelo “propio” de descentralización territorial para la ciudad, cuyos objetivos generales eran promover la participación ciudadana y mejorar la provisión de determinados servicios locales, objetivos que fueron ratificados en el Estatuto Orgánico de la ciudad.

La Constitución determina los elementos básicos de la descentralización en Bogotá: las localidades como unidades territoriales gobernadas por las juntas administradoras locales (JAL) –conformadas por voto ciudadano-, y los alcaldes locales designados por el Alcalde Mayor, a partir de una terna enviada por cada JAL. A estas localidades deben asignarse competencias y garantizarse recursos para su adecuado cumplimiento.

La primera reglamentación

Sobre la base de este marco constitucional, se puso en marcha el modelo durante la administración de Jaime Castro y se expidió la ley 1ª de 1992, la primera que desarrolla la nueva Constitución.

Esta norma organizó la descentralización en la ciudad, incluyendo disposiciones como un período fijo para los alcaldes locales y la asignación de una transferencia equivalente al 10 por ciento de los ingresos ordinarios de la ciudad.

En ejercicio de las facultades concedidas por la ley y por iniciativa del alcalde, el Concejo expidió el Acuerdo 2 de 1992 que estableció la delimitación geográfica de las localidades y el Acuerdo 6 de 1992 que asignó las competencias.

Era tal el interés en ese momento, que se creó una Consejería para la Descentralización (que después de la administración de Jaime Castro no se ha vuelto a establecer) y se nombró para dirigirla a un personaje de la categoría de Hernando Gómez Buendía, quien compartía el entusiasmo por el nuevo modelo de organización territorial de la ciudad.

El estatuto orgánico deformó la descentralización

Sin embargo, el cariño por la nueva criatura no duró mucho. Su puesta en marcha planteaba muchas dificultades prácticas y los alcaldes locales no obedecían suficientemente al Alcalde Mayor.

Por esta razón, al expedirse el Estatuto Orgánico de la Ciudad en 1993, el propio Jaime Castro propuso y logró que se aprobaran varias disposiciones que restringieron notoriamente la descentralización, al punto que se convirtió en un engendro [1] por la desproporción entre sus diversos elementos.

En forma muy sintética, el decreto-ley 1421 de 1993 organizó una descentralización territorial con las siguientes características:

  1. El alcalde local no tiene un período fijo y puede ser destituido por el Alcalde Mayor en cualquier momento sin proceso o justificación alguna; esto convierte a los alcaldes locales en funcionarios de tercera categoría, muy débiles y sin capacidad para liderar una administración local. De hecho, hoy en día tienen menos estabilidad que un gerente de hospital distrital, que sí tiene período fijo. Es como si el presidente de la República pudiera destituir un alcalde municipal cuando quisiera.
  2.  Las localidades no tienen personería jurídica, lo cual impide que sean sujetos de derechos y obligaciones con una mínima autonomía; sin embargo, el Estatuto Orgánico creó los Fondos de Desarrollo Local (FDL) a los cuales otorgó personería jurídica. Es como si el Distrito Capital no tuviera personería jurídica, pero sí la tuviera un fondo de desarrollo distrital al cual se asignan los recursos que la Nación le transfiere a Bogotá.
  3. La representación legal de los FDL se asigna al Alcalde Mayor, quien puede delegarla en los alcaldes locales, pero también en los secretarios de despacho o directores de establecimientos públicos; es como si el representante legal de los recursos del Distrito fuera el presidente de la República, quien puede decidir si delega esta facultad en el Alcalde Mayor o en un ministro.
  4. Las localidades no tienen una planta de personal propia y el Estatuto determinó que con cargo a los recursos de los FDL solamente se podrían financiar gastos de inversión; el personal y el funcionamiento deben ser financiados por las entidades distritales. Es como si la planta de personal del Distrito fuera financiada por el Ministerio del Interior y el Alcalde Mayor tuviera que solicitar al ministro la asignación del recurso humano.
  5. El Distrito debe transferir a las localidades el 10 por ciento de sus ingresos ordinarios a través de los FDL, con lo cual garantizó una fuente constante e importante de recursos. Aunque en los demás elementos no se configuró una verdadera descentralización, el Estatuto Orgánico sí mantuvo un fuerte elemento de descentralización fiscal.

A este modelo deformado se le llama “descentralización territorial del Distrito”. En mi opinión, desde el propio Estatuto Orgánico se desvirtuó el espíritu de la Constitución de 1991 y se condenó al fracaso a esta iniciativa de promoción de la democracia local en Bogotá.

Alcaldes Mayores: desconfianza y control

Durante las administraciones de Mockus y Peñalosa no se hizo esfuerzo para descentralizar la ciudad y por el contrario se reforzó la centralización al suprimir la delegación de la facultad de ordenación y contratación del gasto a los alcaldes locales y asignarla a secretarios de despacho y directores de establecimientos públicos, al tiempo que se crearon en diez entidades unidades ejecutivas locales (UEL), responsables de los procesos de contratación de los FDL.

Durante la administración Garzón se devolvió parte de la delegación a los alcaldes locales y se incluyó por primera vez un capítulo sobre organización de las localidades dentro del proyecto de acuerdo de reforma administrativa, que les otorgaba personería jurídica y precisaba sus competencias, pero fue rechazado por el Concejo.

En el plan de desarrollo de Moreno se incluyó como un objetivo estructurante la descentralización territorial, se ofreció promover una reforma del capítulo de descentralización del Estatuto Orgánico y tramitar un proyecto de acuerdo para precisar las competencias, lo cual hasta el momento tampoco se ha realizado. El mayor avance consiste en haber devuelto, mediante el decreto 101 de 2010, la facultad de contratación a los alcaldes locales.

Lo que falta es el modelo

Sin embargo, aunque relevante, el problema de fondo no se encuentra en si debe asignarse a los alcaldes locales esta facultad, lo cual puede modificarse en cualquier momento mediante un decreto.

Lo relevante es la ausencia de un verdadero modelo de descentralización territorial que se expresa en lo siguiente:

a) La carencia de un acuerdo que asigne competencias precisas, claras y exclusivas a las localidades. Actualmente las localidades no tienen a su cargo servicios específicos que las identifiquen ante la ciudadanía y los FDL se han convertido en una especie de caja menor para completar los proyectos distritales. El único acuerdo que establece competencias es del año 1992, previo al Estatuto Orgánico, y tiene serios problemas de diseño.

b) La carencia de personería jurídica para las localidades y por tanto de una mínima autonomía administrativa y presupuestal y de una planta propia.

c) La debilidad de la figura del alcalde local, que aunque proveniente de una elección popular indirecta, puede ser destituido en cualquier momento por el Alcalde Mayor.

Resultados precarios

La descentralización territorial no garantiza la obtención de buenos resultados, pero es una condición necesaria para desarrollar la democracia local. No es de extrañar, como dije al comienzo, que con un modelo tan deficiente no se estén alcanzando los resultados previstos en la Constitución y la ley.

En los cuadros siguientes sintetizo algunos resultados de una encuesta realizada por la Secretaría de Gobierno en el 2010 [2], los cuales muestran los bajísimos niveles de participación y organización ciudadana, el poco conocimiento sobre la gestión local y la valoración negativa del impacto de las localidades.

Después de veinte años de descentralización interna es claro que un modelo de organización que se concibió para promover una forma democrática, pluralista y participativa de gobierno no ha tenido éxito.
 
Maldonado_-_C1 

Maldonado_C2

¿Qué hacer?

Es necesario tomar decisiones de fondo. Si se considera que la descentralización es importante y conveniente para la ciudad, hay que promover las reformas legales y los acuerdos del Concejo necesarios para organizar una descentralización de verdad, a la cual puedan exigirse resultados concretos.

Si se considera lo contrario, habría que promover las reformas orientadas a suprimir la descentralización, tanto en la Constitución como en la ley y organizar un esquema de desconcentración.

Continuar administrando el engendro actual es un desgaste absurdo que no va a conducir a buen término. La ciudad ha visto alcaldes comprometidos con la reorganización administrativa y fiscal de la ciudad, con la cultura ciudadana, con la planificación urbana, con el progreso social, pero hasta el momento ninguno ha abordado como una bandera relevante la democracia local, uno de cuyos ejes fundamentales es la descentralización.

¿Acaso alguno de los candidatos a la alcaldía tendrá un compromiso serio con una descentralización de verdad?

*Economista.

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