El Acuerdo de paz acabó convertido en un galimatías de planes confusos, desfinanciados, incompletos, de legalidad a veces discutible y para ser ejecutados por entidades que pueden ser disfuncionales. ¿Qué sigue ahora?
Enrique Herrera Araújo*
Un balance mediocre
El balance sobre la implementación o desarrollo de la Reforma Rural Integral (RRI) que hace parte del Acuerdo de La Habana es bastante lánguido.
En el Acuerdo el Gobierno se comprometió a crear y ejecutar nada menos que trece planes nacionales y dos sistemas generales para la RRI con el objetivo de superar la pobreza y la desigualdad. De esta manera sería posible elevar el nivel de vida de la población rural y cerrar la brecha entre campo y ciudad.
Los trece planes son:
- Plan nacional de vías terciarias;
- Plan nacional de riego y drenaje para la economía campesina, familiar y comunitaria;
- Plan nacional de electrificación rural;
- Plan nacional de conectividad rural;
- Plan nacional de salud rural;
- Plan especial de educación rural;
- Plan nacional de construcción y mejoramiento de la vivienda social rural;
- Plan nacional de fomento a la economía solidaria y cooperativa rural;
- Plan nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación;
- Plan para apoyar y consolidar la generación de ingresos de la economía campesina, familiar y comunitaria, y de los medianos productores y productoras con menos ingresos;
- Plan nacional para la promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria;
- Plan progresivo de protección social y de garantías de derechos de los trabajadores rurales;
- Plan nacional de formalización masiva de la propiedad que comprenderá siete millones de hectáreas;
- Sistema especial para la garantía progresiva del derecho a la alimentación de la población rural, y
- Sistema general de información catastral, integral y multipropósito.
El presidente Santos expidió varios decretos-leyes en uso de las facultades extraordinarias que le otorgó el acto legislativo 01 de 2016.
Si las instituciones son disfuncionales es muy probable que las políticas acaben siendo también disfuncionales.
Se expidió, por ejemplo, el Decreto 902 de 2017 el cual:
- regula el procedimiento para acceder a la tierra y formalizarla,
- establece un Procedimiento Único que recoge todas las modalidades de acceso a la tierra,
- crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento -RESO-, proceso previo de inscripción para acceder a los programas de tierra,
- establece la lista de los requisitos para ser sujeto de programas de tierras rurales,
- establece nuevas formas de acceso a las tierras de la Nación y crea tarifas para el acceso y la formalización de la propiedad privada,
- otorga a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) competencias para formalizar predios privados bajo ciertas circunstancias, entre otros asuntos procedimentales.
Asimismo el Decreto crea el Fondo de Tierras con dos subcuentas: (i) la de población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales y (ii) la de comunidades étnicas. Incluye la figura de inembargabilidad por siete años de los predios baldíos o fiscales adjudicados por la Nación y establece un crédito especial de tierras, además de dividir el procedimiento único en dos fases: la administrativa y la judicial.
Pero el Decreto en cuestión no crea una instancia de gobernanza de la tierra que incluya las entidades territoriales, de igual manera la financiación y la tierra que la conformaría no están garantizadas. Por otra parte, la ANT cuenta con una planta muy pequeña para administrar, operar, llevar a cabo y garantizar la seguridad jurídica de la propiedad rural.
Al tener poca presencia territorial no es posible leer adecuadamente el territorio. Si las instituciones son disfuncionales es muy probable que las políticas acaben siendo también disfuncionales.
Problemas que no acaban
 Firma de los Acuerdos de Paz. Foto: Unidad Para las Víctimas |
Todavía falta ver si el Procedimiento Único es funcional. El decreto se encuentra en control automático de constitucionalidad por parte de la Corte, pero
- La Procuraduría solicitó que se declare inexequible por cuanto “el decreto no cumple con el requisito de estricta necesidad, porque no era imperativo que su aprobación se hiciera mediante el uso de facultades extraordinarias o vía fast-track por parte del Ejecutivo”.
- En la misma línea el art. 150 de la Constitución establece que es función del Congreso a través de las leyes y no del Presidente de la República: “dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
La Corte Constitucional se pronunciará próximamente, pero el riesgo de que el Decreto ley 902 sea declarado inconstitucional es muy alto.
Otro Decreto expedido fue el 893 de 2017, el cual numera los territorios priorizados y pretende garantizar la realización de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) a través de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR).
Los PDET son considerados como el mecanismo fundamental para construir una paz estable y duradera en los territorios más afectados por el conflicto, y son reconocidos como la herramienta de la RRI que lograría la transformación “estructural” del campo y su relación con la ciudad.
Si el tiempo les alcanza, se formularán dieciséis PDET que cubrirían 170 municipios.
Pero los PDET tienen varios problemas, uno de ellos es el Marco Fiscal de Mediano Plazo que estima los costos de la ejecución del Acuerdo Final en 129,5 billones de pesos para los próximos 15 años.
De esta cantidad, el 48,2 por ciento son recursos propios de los territorios, es decir que por mandato de la Constitución, el Gobierno Nacional no puede comprometerlos para el rubro de la paz:
- 37,8 billones de pesos son del Sistema General de Participaciones (SGP) es decir, recursos que tienen destinación específica, y
- 19,7 billones son del Sistema General de Regalías (SGR) o sea -descontando los pocos que manejarían en OCAD Paz- ya están comprometidos en la financiación de los Planes de Desarrollo Departamental 2016-2019.
- 5,5 billones de pesos son otros recursos propios de las Entidades Territoriales.
En pocas palabras, estamos hablando de unos programas desfinanciados y dentro de un presupuesto inflexible. El Gobierno no tiene instrumentos legales para destinar esos recursos al cumplimiento de sus acuerdos con las FARC.
Como si fuera poco, los PDET están siendo formulados en época electoral en zonas escogidas por la mesa de La Habana es decir, en áreas de influencia de las FARC. Y esto podría implicar que fueran estigmatizados.
Otro inconveniente radica en que ante tal multiplicidad de planes de dudosa financiación, los Departamentos estarían preguntándose cuál es el valor agregado de los PDET.
También existe el Decreto 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural” y la Resolución 179 de 2017 del Ministerio de Agricultura, por la cual adopta el Plan, pero en el acápite del financiamiento establece que cuesta 20 billones de pesos y que se hará dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo del sector, pero como ya dije, hay muchas dificultades sobre estos recursos.
Proyectos bajo tierra
 Diálogos por la implementación del acuerdo a través del Fast Track. Foto: Presidencia de la República |
Aparte de los decretos y dificultades antes expuestas poco se ha hecho y al Acuerdo le faltaron las leyes más importantes:
Una ley trascendental es la que derogaría la ley 160 de 1994, cuyo proyecto de ley todavía está enredado en los tramites de la consulta previa. La ley de Adecuación de Tierras tampoco salió. El Gobierno tan solo logró que expidieran una ley, la del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria.
Además, el Gobierno no ha expedido el Plan Marco de Implementación (PMI) y es claro que los planes se deben encuadrar en el PMI, ya que este establecerá la ruta, las metas y los indicadores.
Otro proyecto de ley enterrado es el de catastro multipropósito el cual permitiría, entre otras cosas, suplir la falta de la interrelación catastro-registro y por esta vía contar con un sistema de información, administración y gestión de bienes inmuebles que proporcione información jurídica, económica, social, ambiental y de ordenamiento territorial confiable.
El Gobierno no tiene instrumentos legales para destinar esos recursos al cumplimiento de sus acuerdos con las FARC.
El proyecto ley de catastro otorgaría seguridad jurídica sobre la propiedad e información completa sobre la existencia física del inmueble al que hace referencia cada folio inmobiliario, y la descripción y localización exacta del mismo.
La otra cara de la moneda es que el fracaso de la implementación brinda una gran oportunidad para construir un Acuerdo Nacional, en esta ocasión dialogado con toda la Nación, para abordar los problemas de tierras, agro y desarrollo rural de Colombia, un diálogo donde el punto uno del acuerdo sea un insumo más para el debate.
Una cosa es clara. Si la ley de tierras y desarrollo rural (la cual debe compendiar, para evitar el efecto perdigón o regadera, toda la normatividad) se hubiese aprobado en este gobierno con tan baja gobernabilidad y tan alta desconfianza, ello hubiera dividido y polarizado más al país, dado que no hay nada que polarice más que la tierra.
Se podría concluir qué, si bien con la implementación en el Gobierno de Santos hubo una oportunidad perdida, asimismo se abre una oportunidad para que los candidatos presidenciales se comprometan a propiciar un gran acuerdo nacional sobre la política pública, institucional, gobernanza multinivel y normatividad de tierras, agro y desarrollo rural que busquen la reconciliación nacional y sepulten la polarización.
*Abogado, especialista en Desarrollo Regional y magister artis en Gestión Pública, experto en tierras, desarrollo rural y asesor en posconflicto. @enriqueha
