Sin contar los recursos para el metro, Peñalosa propone endeudarse para construir una serie de obras prioritarias. Como esta deuda implica más impuestos futuros, este artículo aclara los tecnicismos y explica los impactos del proyecto que cursa en el Concejo.
Ricardo Bonilla González*
Lo técnico y lo financiero
La infraestructura es un área donde de veras debe cumplirse el axioma de “construir sobre lo construido”.
Los proyectos implican un largo tiempo de maduración hasta llegar a construir la obra y ponerla a funcionar debidamente. Por eso entre más compleja sea una obra, mayor tiene que ser la disposición de las autoridades a continuar los trabajos precedentes y a garantizar el financiamiento hasta su pago definitivo.
Resulta pues evidente que todo proyecto de infraestructura debe cumplir con unos procesos técnicos y financieros:
-Lo técnico comienza por la idea del proyecto y la decisión sobre donde estará localizado. Estos aspectos son objeto de los estudios de pre-factibilidad (fase uno), donde se plasma la idea de un proyecto concreto y se establece inicialmente su viabilidad. Vienen luego los estudios de factibilidad (fase dos), donde se evalúan la pertinencia del proyecto, la satisfacción de necesidades, los requisitos técnicos, los costos y la proyección financiera. Después comienza la etapa técnica más compleja: los estudios de ingeniería de detalle (fase tres), donde se perfilan los detalles del diseño y construcción y se estiman los costos de la obra con toda la precisión posible. Una vez cumplidas estas tres fases se procede a la licitación, la adjudicación y la construcción de la obra respectiva.
– De manera simultánea se adelanta el proceso de identificar las fuentes de financiamiento, los flujos de obra y sus respectivos desembolsos, así como las amortizaciones y pagos del servicio de la deuda en los casos en que se usen recursos de crédito. Por lo general, las fases uno y dos son financiadas con recursos ordinarios de las entidades públicas. No obstante, debe haber dineros para esos fines en el presupuesto territorial.
Dos tipos de proyectos
 Concejo de Bogotá aprobó cupo de endeudamiento Foto: Alcaldía de Bogotá |
La identificación de la fuente o fuentes de financiamiento y del período a lo largo del cual se extenderían los desembolsos son por supuesto insumos esenciales para la buena gestión del proyecto:
- Aunque en ningún caso puede adjudicarse construcciones parciales, los proyectos de menor complejidad generalmente se financian con recursos ordinarios y se prevé la necesidad de asignarlos en uno o dos años.
- Las obras de mayor envergadura, como colegios, hospitales, vías y sistema de transporte masivo, que se construyen en periodos de entre dieciocho meses y cinco años, requieren un tratamiento especial.
A diferencia de la Nación, en los territorios del país, incluida Bogotá, los proyectos cuya construcción supere la vigencia fiscal de un año deben ajustar los tiempos en el presupuesto y deben hacerlo en asociación con concejos o asambleas, así como definir y garantizar la fuente de financiamiento.
La mejor definición de deuda pública es un impuesto no cobrado
Eso significa trabajar en tres procesos independientes y complementarios: el presupuestal, el de fuentes de crédito o cupo y el de vigencias futuras. Luego de resolver estos temas y una vez adjudicados los contratos de obra, la administración deberá concentrarse en los recursos de crédito y su flujo de caja, así como acordar tiempos y condiciones de amortización y pago.
Infraestructura para el transporte masivo
Para seguir aclarando el panorama es necesario distinguir entre las obras de infraestructura que son compromiso exclusivo de la ciudad de aquellas otras que tienen algún acuerdo de cofinanciamiento por parte de la Nación.
La construcción de jardines infantiles, colegios, hospitales, parques y vías locales es responsabilidad exclusiva de la ciudad, mientras que las obras relacionadas con el sistema de transporte masivo entran en el paquete de acuerdos de cofinanciación, bajo la regla legal del setenta por ciento (a cargo de la Nación) frente a treinta por ciento (a cargo del municipio).
Para las primeras obras, las fuentes de financiación son internas y provienen de impuestos locales, excedentes de empresas, crédito y contribución de valorización. Para las obras cofinanciadas, la ciudad debe asegurar su participación con los mismos recursos de las primeras, agregando el uso potencial de la sobretasa a la gasolina. Sin embargo y previamente se debe haber recibido la autorización de la Nación, expresada en un documento CONPES y un compromiso de inclusión en los presupuestos futuros del país.
Construyendo al debe
Lo que la ciudad no logre financiar con recursos ordinarios de la vigencia debe tener fuentes alternas.
Estas fuentes alternas – que deben ser aprobadas por el Concejo- son:
- La contribución de la valorización, utilizada para financiar vías y parques, previo acuerdo del Concejo sobre la forma de liquidar y repartir su costo entre la ciudadanía. Es una especie de impuesto cobrado una sola vez por cada obra.
- El cupo de endeudamiento o la autorización para financiarse con recursos de crédito, que aplica a todo tipo de infraestructura, entendida como inversión.
La autorización de los créditos está reglamentada por la Ley 358 de 1997, en desarrollo del artículo 364 de la Constitución. Esta ley establece dos requisitos destinados a ponerle un límite al endeudamiento de cualquier entidad territorial:
- Su capacidad de pago, definida como la relación entre los intereses de la deuda y el ahorro operacional del último año, con un límite de hasta el cuarenta por ciento (para mayor claridad, se entiende por ahorro operacional la diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas, mientras que los ingresos corrientes comprenden los ingresos tributarios y no tributarios de la ciudad).
- La sostenibilidad de la deuda, definida como la relación entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes de la entidad respectiva, con un límite de hasta el ochenta por ciento.
Según varios estudios sobre la sostenibilidad de la deuda pública, habría otros indicadores que contribuyen a examinar este asunto:
- El peso la deuda adquirida sobre el producto interno bruto (PIB) del departamento, distrito o municipio;
- La relación entre la tasa de interés y el crecimiento del PIB territorial;
- El que los créditos se destinen a inversión y no a consumo.
Bogotá si puede
 Obras públicas. Coliseo el Campín Foto: Alcaldía de Bogotá |
En el caso de Bogotá y en agosto del 2017 todos los indicadores anteriores eran favorables y otorgaban margen para autorizar un mayor endeudamiento.
En ese momento, el Distrito tenía un saldo acumulado de deuda por 1,2 billones de pesos. Este saldo representa el 0,57 por ciento del PIB de la ciudad, el índice de capacidad de pago es solamente del 1,22 por ciento y el índice de sostenibilidad de la deuda es del 13,25 por ciento. Hoy no hay riesgo heredado en la ciudad.
Logran venderse la ETB (telecomunicaciones) y el paquete de acciones de la EEB (energía), ¿cómo van a recuperar para el presupuesto distrital los excedentes que hoy se incluyen y que dejarían de existir?
El cupo de endeudamiento es una autorización para conseguir créditos que financien la construcción de obras de infraestructura. Su aprobación por parte del Concejo tiene tres efectos:
- La incorporación de las obras en el presupuesto de la ciudad.
- La autorización para comenzar el proceso de licitación y adjudicación del contrato de construcción (si además se han cumplido los requisitos técnicos).
- La autorización para iniciar negociaciones con entidades financieras y obtener los préstamos.
No todas las obras incluidas en un cupo de endeudamiento acaban haciendo uso de los préstamos. Es posible pagar con recursos ordinarios de la ciudad a medida que avanzan los trabajos, y así ocurrió con algunos proyectos cobijados por los cupos del 2010 y el 2013. Entre estos se cuentan:
- Las redes ambientales peatonales seguras (RAPS) en diferentes localidades.
- Las obras de la Circunvalar y Avenida los Cerros, entre las calles 6 y 11.
- La avenida Bosa, desde Agoberto Mejía hasta Ciudad de Cali.
- La Ciudad de Cali desde Avenida Bosa hasta San Bernardino.
- La Avenida San Antonio o calle 183 desde la carrera séptima hasta la Autopista.
- El Metro Cable Paraíso.
Por su parte la administración Peñalosa ha venido pagando las obras con recursos ordinarios, aunque en algún momento tendrá que apelar al endeudamiento.
Los cupos aprobados bajo Peñalosa suman un total de 7,44 billones de pesos, a los que hay que añadir el saldo actual (1,23 billones), para un nuevo total de 8,67 billones de pesos. Esto sin contar que las obras en curso que fueron incluidas en el cupo del 2013 llevan al límite los indicadores de sostenibilidad y reducen el margen de maniobra de las próximas tres o cuatro administraciones.
Si todas esas obras se adjudican y se contratan los créditos, para el año 2019 o 2020 el saldo de la deuda llegará a los 10 billones de pesos (incluyendo intereses), una cifra muy cercana a lo que se espera que se pueda recaudar como ingresos corrientes, tributarios y no tributarios.
A lo anterior hay que agregar el interrogante de cómo financiar el aporte del 30 por ciento para la construcción del metro, del cual solamente hay 800 mil millones de pesos en el cupo de endeudamiento, mientras se lleva al Concejo un proyecto por 6,3 billones en vigencias futuras.
¿Cómo se va a pagar esa deuda? Hay que recordar que la mejor definición de deuda pública es un impuesto no cobrado, o sea que va a pagarse con los impuestos de los quince o veinte años previstos para amortizar la deuda. Y en estos mismos años habría que pagar las vigencias futuras para el metro, que también deberán provenir de los impuestos.
Si, llegado el caso, logran venderse la ETB (telecomunicaciones) y el paquete de acciones de la EEB (energía), ¿cómo van a recuperar para el presupuesto distrital los excedentes que hoy se incluyen y que dejarían de existir?
El problema no es endeudarse. Es cumplir los objetivos de las obras sin sobrecostos y asegurarse de los flujos de caja permitan pagar la deuda sin sacrificar el gasto social.
*Profesor de la Universidad Nacional, secretario distrital de Hacienda bajo la administración Petro, miembro de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria.
