El “cuarto de hora” de Duque ante el Congreso: ¿será que lo aprovecha? - Razón Pública
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El “cuarto de hora” de Duque ante el Congreso: ¿será que lo aprovecha?

Escrito por Juan Pablo Milanese
Congreso de la República.

Congreso de la República.

Juan Pablo MilanesePor qué el Congreso es dócil al comenzar cada gobierno y por qué las cosas tienden a complicarse con el paso del tiempo. ¿Qué pasará en Colombia?

Juan Pablo Milanese*

Congresos a remolque

Con unas pocas excepciones, los países de América Latina suelen tener presidentes proactivos y congresos reactivos. Esto puede llevar al error frecuente de considerar a los Congresos como actores irrelevantes,  o como simples notarios del gobierno de turno.

No es así. Como sostienen Gary Cox y Scott Morgenstern, el hecho de ser un actor reactivo no convierte al Congreso en una organización irrelevante ni disfuncional. De hecho estas corporaciones son una parte esencial del sistema de pesos y contrapesos que necesitan y están en la base del Estado de Derecho y de la democracia.

Hasta los congresistas o el Congreso más débil tienen su propia agenda legislativa e intentarán impulsarla, lo cual implica llegar a algún tipo de transacción con el gobierno.   Estas transacciones pueden hacerse sobre la base de ideologías u orientaciones políticas, aunque también pueden –y suelen- basarse en incentivos y prebendas como los que en Colombia llamamos “mermelada”.

Puede leer en RP: ¿Cómo funciona la corrupción política y qué haría Duque para lidiar con ella?

El peso del Congreso y la intensidad de su labor legislativa dependen de múltiples factores, entre los cuales cabe destacar:

  • El tipo de sistema o régimen político (presidencial, parlamentario o semi-presidencial);
  • Las facultades e instrumentos que la Constitución le conceda al Presidente para legislar o co-legislar (poder de veto, facultades extraordinarias, decretos con fuerza de ley…), y
  • La fuerza relativa y la disciplina interna de los partidos que apoyan al presidente dentro del Congreso.

La importancia del arranque

Presidente electo Iván Duque.
Presidente electo Iván Duque.  
Foto: Twitter- Iván Duque

Pero hay otra variable que afecta notablemente el trabajo legislativo: el calendario. No solo el tiempo que haya transcurrido en la legislatura, sino además y tal vez más importante, el tiempo que haya transcurrido de cada gobierno.  

El comienzo de cada gobierno suele caracterizarse por un alto grado de discrecionalidad para tomar decisiones. Estos primeros meses son además cruciales porque el nuevo presidente debe establecer su rumbo político y poner en marcha sus proyectos principales  con ayuda de la legitimidad que recibió de las urnas y que tiende a perderse muy rápidamente.

En todos los países –y no solo en Colombia- los gobiernos reciben mayor aprobación durante su primer año que en el resto del período. Durante este año también suelen ser más eficaces en tramitar sus proyectos: el tiempo promedio transcurrido entre la radicación y la aprobación en último debate es, aproximadamente, un 66 por ciento más corto que en las legislaturas posteriores.

El comienzo de la administración se caracteriza por la flexibilidad del Congreso

Puede decirse entonces que en los regímenes presidencialistas de América Latina, los Congresos y congresistas tienen a concederle un “período de docilidad” al gobierno que llega y que durante su primer año el nuevo presidente tiene un claro dominio de la agenda.      Así el comienzo de la administración se caracteriza por la flexibilidad del Congreso, que a medida que transcurre el período de gobierno se va volviendo más transaccional e incluso obstruccionista.

Este último escenario es poco probable en el caso colombiano. Pero a partir de la segunda legislatura del gobierno de Duque (2019-2010) la “tarifa de gobernabilidad” aumentará de manera inevitable. Esto porque para gobernar tendrá que hacer acuerdos con partidos  clientelistas que están acostumbrados a recibir “mermelada”.

Lo agenda de Duque

Durante el primer año del nuevo gobierno los legisladores radicarán sus propias iniciativas,  pero además se encontrarán con las del gobierno entrante  –que por supuesto las considera prioritarias-, más algunos proyectos residuales del gobierno saliente.  Y esto de entrada implica una sobrecarga que tiende a distraer la atención o a dispersar las energías del nuevo gobierno.  

Entre las primeras propuestas del nuevo gobierno se esperan proyectos sobre temas sensibles y casi siempre  polémicos. Así, en cuestiones como la reforma pensional y la reforma tributaria –que el presidente Duque ha destacado como prioritarias– sería costoso dejar pasar el primer año sin tomar decisiones -sobre todo si se considera la compleja relación de fuerzas en el nuevo Congreso, como Javier Duque explica en esta misma edición de la revista-.

También son de esperar varios proyectos relacionados con el fomento del emprendimiento en los campos de la economía naranja, uno de los caballos de batalla de Duque desde hace años.

En estos casos el Ejecutivo utilizará herramientas institucionales (como mensajes de urgencia) y políticas (como el control de las mesas directivas) para darles prioridad a sus iniciativas en el Congreso.

La papa caliente

Hasta aquí no hay nada nuevo. La novedad consiste en que esta vez el gobierno saliente deja en manos del Congreso varios proyectos que son muy importantes. No solo habrá un grupo de iniciativas “residuales” todavía en tránsito –por ejemplo un puñado de tratados internacionales que quedaron sin ratificar–; habrá también un grupo de proyectos fundamentales para dar cumplimiento al Acuerdo de La Habana.

Este es el caso del Proyecto de Acto Legislativo 01 de 2018 (por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en lo que reste del periodo 2018-2022 y en el período 2022-2026), que el presidente Santos radicó el día mismo del comienzo de la legislatura. Este es uno de los temas más delicados del Acuerdo y fue, durante su debate público, uno de los más atacados por el uribismo.

Se trata de un tema crucial por dos motivos:

  1. Porque el gobierno deberá enfrentar una oposición minoritaria pero robusta, y a esto hay que sumarle la incertidumbre sobre la posición que asumirán los congresistas que hoy forman parte de su coalición pero que vienen de apoyar a Santos en el proceso de paz.  
  2. Porque grupos relevantes de la comunidad internacional han indicado la dirección que esperan que el presidente Duque tome en relación con la paz.

¿Y la agenda de los congresistas?

Agenda legislativa.
Agenda legislativa.
Foto: Emisora Boyacá

La primera legislatura de un gobierno no suele ser un terreno fértil para las iniciativas de los congresistas. Pero esto no significa que no lo intenten.

Aunque es poco probable que estos proyectos prosperen, ellos sí muestran con mayor precisión las posiciones que asumirá cada uno, tanto en el Congreso como en el escenario político en general.

Por eso cabe esperar comportamientos que serían recurrentes durante los próximos años, como decir:   

A partir de la segunda legislatura del gobierno de Duque (2019-2010) la “tarifa de gobernabilidad” aumentará de manera inevitable. 
  • La presentación de dos proyectos (uno de ley y otro de acto legislativo) por parte de la bancada de Colombia Justa Libres, o
  • La radicación de nueve iniciativas conjuntas entre Gustavo Petro, miembros de su bancada (como Gustavo Bolívar y Ángela Robledo) y de la bancada del Polo Democrático. Estos proyectos abordan temas como los créditos educativos, las tierras y los asuntos laborales y, de ese modo, definen su posición frente al gobierno y a los demás segmentos de la oposición.

No obstante, es importante señalar que muy posiblemente el Congreso no va a ser el principal campo de batalla para la oposición durante este año. Así lo afirmó Petro en su discurso del 17 de junio, donde prometió una oposición en las calles; el Partido Verde, encabezado en este caso por Claudia López, concentrará sus energías en la Consulta Anticorrupción.

Puede leer: La consulta anticorrupción: más allá de sí misma.

En resumen

El comportamiento del Congreso durante el año que viene se ceñirá seguramente a los patrones regulares en los cambios de gobierno. Por tanto el Ejecutivo dominará la agenda y tendremos un Congreso reactivo que asumirá posiciones simbólicamente relevantes, aunque con pocas posibilidades de legislar por cuenta propia.

Lo atípico de esta legislatura será el hecho de que, a diferencia de lo que ocurre en los cambios de gobiernos y especialmente de presidente, buena parte de la herencia de proyectos de la administración anterior no es residual, sino que está formada por proyectos acerca de temas relevantes y polémicos relacionados con el proceso de paz.

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. @milangacali

 

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