El control de estupefacientes: una lectura en perspectiva global - Razón Pública
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El control de estupefacientes: una lectura en perspectiva global

Escrito por Giovanni Molano

Giovanni Molano Cruz La formación sorprendente y poco conocida de la regulación global sobre estupefacientes da pie a ideas y propuestas no menos sorprendentes para el mundo y Colombia.

Giovanni Molano Cruz*

Expectativa de cambio

El anuncio de la canciller María Ángela Holguín, el pasado 10 de octubre, sobre la posibilidad de lanzar una discusión global sobre el "tema de las drogas" desde el Consejo de Seguridad de la ONU, y la Propuesta 19 en Estados Unidos que será votada el 2 de noviembre, han sido interpretados como signos de eventuales cambios significativos en la políticas sobre "drogas ilegales".

Se argumenta que de ser aprobada la Propuesta 19 en California tendría efectos directos en Estados Unidos y en el mundo porque contribuiría a debatir sobre la eficacia del "paradigma prohibicionista" y la "legalización de las drogas".

Para la política exterior colombiana, tal escenario sería supremamente favorable pues, se ha afirmado, aumentaría la "autoridad moral" del país para solicitar un diálogo amplio con Estados Unidos sobre "drogas", permitiría liderar iniciativas latinoamericanas y concretar las declaraciones de la canciller Holguín por medio de una alianza con Brasil o bien a través de un grupo que, con un representante por cada continente, promueva una conferencia internacional sobre "la situación de las drogas" con el aval de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

Sin embargo, examinar la regulación mundial de control de estupefacientes no solamente sugiere que el centro de un debate para cambios en "las políticas anti-drogas" está lejos de la moral, el prohibicionismo o la legalización. También revela que dicho debate muy probablemente tendría poco eco en el Consejo de Seguridad.

Las drogas ilegales no existen

La regulación de estupefacientes y psicotrópicos, comúnmente llamados "drogas" o "drogas ilegales", se configuró entre 1912 y 1988, a partir de protocolos, acuerdos y convenciones internacionales que si bien no son sistemáticamente anteriores a las legislaciones nacionales, condicionan las políticas nacionales en la materia, y conforman el sustrato de la política mundial de control de estupefacientes.

Una lectura atenta de las convenciones sobre estupefacientes deja por lo menos dos constataciones. La primera es que en Naciones Unidas existen tres organismos que ejercen la regulación global de estupefacientes:

  • La Comisión de Estupefacientes, creada en 1946, encargada de preparar los textos de los acuerdos y conformada por representantes de 53 Estados elegidos por el Consejo Social y Económico.
  • La Junta Internacional para la Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), sin ningún poder jurídico pero cuyas decisiones adquieren autoridad por la forma en que son difundidas, tiene como función velar por el cumplimiento de las convenciones. En funcionamiento desde 1968, la junta está conformada por trece miembros que generalmente son médicos, abogados y farmacólogos, y
  • La Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, creada en 1997 a partir de la fusión del Programa de las Naciones Unidas para el Control Internacional de Drogas y el Centro Internacional para la Prevención Internacional del delito. El 83% del presupuesto de esta oficina proviene de los países miembros de la Unión Europea, la Comisión Europea, Estados Unidos, Suiza, Noruega y Japón.

Ninguna de estas organizaciones se ocupa de "drogas ilegales". Esa es la segunda constatación: las "drogas ilegales" no existen. La regulación global no se refiere a "drogas ilegales" o a "drogas prohibidas", sino a unos usos de algunos estupefacientes y psicotrópicos. La creencia generalizada de que son ilegales o prohibidas tiene origen, principalmente, en el desconocimiento del proceso de diferenciación entre usos lícitos y usos ilícitos que ha configurado el control mundial de estupefacientes.

Usos lícitos e ilícitos

A finales del siglo XIX en Inglaterra se otorgó a los profesionales de la salud el monopolio de la posesión y la prescripción de opio con el fin de controlar el abuso en su consumo. En la decisión también había juicios morales, principalmente inducidos por misioneros europeos en China y activistas anti-opio en el Reino Unido y Estados Unidos que buscaban "salvar" a la gente de los estragos creados por la opiomanía en China, Inglaterra, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Canadá y Australia. De esta forma surgió, de hecho, una distinción entre consumo lícito (bajo control médico) y consumo ilícito (sin control médico).

En 1912 el primer acuerdo multilateral buscó entonces controlar el comercio internacional de opio. Luego se pactó reglamentar su fabricación y comercio. En 1925 fue firmada una convención sobre el opio que incluyó por analogía a la morfina, la heroína, la cocaína y la marihuana.

En el proceso surgió la cuestión de la oferta para usos médicos y entraron en escena otros actores: las industrias farmacéuticas de opiáceos de Francia, Alemania, Holanda, Reino Unido, Suiza y Estados Unidos. Los gobiernos de estos países compartían valores y principios para limitar el uso del opio al campo de la medicina, pero también estaban interesados en defender los intereses de sus industrias dedicadas a fabricar y vender opiáceos. Ninguno restringiría sus exportaciones a la demanda médica si los otros no hacían lo mismo. China estaba de acuerdo con restringir de la oferta,  pues desde el siglo XIX denunciaba que la expansión del abuso de opio en su territorio tenía origen en la disponibilidad del producto que era comercializado por portugueses, holandeses e ingleses.

Entre 1931 y 1953, protocolos y acuerdos pulieron la piedra angular que sostiene la regulación global de estupefacientes: limitar la oferta para fines médicos y científicos. El resultado estableció un oligopolio de fabricantes y exportadores de estupefacientes para usos terapéuticos y científicos. Progresivamente se consolidó una arquitectura institucional para reprimir todos los actores por fuera de ese mercado, reforzando al mismo tiempo el oligopolio de estupefacientes y la creencia de que estas substancias tienen únicamente usos ilícitos.

Represión de la oferta ilícita

En las décadas de 1960 y 1970 en Estados Unidos y en Europa aumentó el consumo de estupefacientes sin fines médicos o científicos. Se negociaron entonces nuevos convenios multilaterales. La Convención sobre Estupefacientes de 1961, impulsada por Estados Unidos, unificó principios e instrumentos de la normativa precedente y comprometió a los Estados firmantes a reprimir en sus fronteras la producción, fabricación, tráfico y uso de estupefacientes -particularmente derivados de coca, amapola y marihuana- sin fines médicos o científicos.

Diez años después, por iniciativa de Suecia, se firmó una nueva convención para controlar el uso de psicotrópicos. Si la Convención sobre Psicotrópicos reiteró que los Estados deben prevenir en sus fronteras el abuso de estas substancias, también hizo un llamado a la cooperación intergubernamental para "luchar contra el tráfico ilícito". Así se cristalizó el control de la demanda sin fines médicos o científicos como una cuestión interna de los Estados y, sobre la base de la cooperación entre Estados, se inició la contención de la oferta destinada a cubrir esa demanda.

Durante la década de 1970, ejemplos de cooperación contra la oferta sin fines médicos o científicos fueron las acciones emprendidas por Estados Unidos, Francia, Turquía, Tailandia y Vietnam del Sur, para reprimir el comercio no autorizado de morfina.

A pesar de la sofisticación técnica y de los mecanismos para controlar los estupefacientes, su producción, tráfico y consumo sin fines médicos o científicos siguieron creciendo, particularmente la cocaína producida sin autorización en la región andina y transportada hacia la demanda ilícita en Estados Unidos.

En los Andes el fenómeno generó, o agravó, problemas críticos de violencia. A partir de 1984 los gobiernos andinos promovieron una nueva convención internacional. La iniciativa contó con el apoyo de la administración estadounidense que en 1986 definió el "narcotráfico" como una amenaza externa.

En Colombia, Bolivia y Perú el argumento central de los gobiernos era verificado cotidianamente por los hechos: las actividades de "narcotráfico", directa e indirectamente, atentaban contra la seguridad del Estado y la sociedad. Con la década de 1980, surge un nuevo tratado y en la política mundial la "lucha contra la droga", es decir, la represión de la oferta sin fines científicos o médicos, se consolida como asunto de seguridad.

Seguridad y tráfico ilícito de estupefacientes

 

En 1988, después de negociaciones donde participaron representantes de 106 Estados, se firmó en Viena la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas. Durante su preparación se enfrentaron dos posiciones:

La de los países que concentran la producción de coca, cuyos voceros  argumentaron que "si existía producción es porque hay consumo", y la de sus homólogos de países con creciente demanda sin fines médicos o científicos, quienes sostenían que "la responsabilidad está del lado de los productores y la solución consiste en  erradicar los cultivos".

La confrontación se resolvió con el acuerdo sobre la "co-responsabilidad" y la definición de "tráfico ilícito" como amalgama de todos los usos ilícitos de estupefacientes, incluida la producción agrícola no autorizada. Pero especialistas, público en general e incluso documentos oficiales, se refieren al "tráfico de droga".

La Convención de Viena adoptó un doble objetivo. Por un lado, reprimir y penalizar todos los usos de estupefacientes sin fines médicos y científicos, porque se considera que constituyen una amenaza tanto para la seguridad de la sociedad y el Estado como para la salud del individuo.

Por otro lado, utilizar la ayuda pública al desarrollo -flujos financieros y cooperación técnica- como medio para contrarrestar las supuestas causas de la producción de estupefacientes sin fines médicos y científicos. Los mecanismos para lograr estos objetivos han sido reforzados por acuerdos de cooperación bilateral, regional y multilateral.

En el espacio mundial, sobresalen los documentos producidos en 1998 por la sesión extraordinaria de la Asamblea General de la ONU sobre "el problema de las drogas", que confirman la necesidad de ayuda pública al desarrollo para erradicar y evitar los cultivos sin fines médicos o científicos de coca, adormidera y cannabis, y la declaración del Secretario de Naciones Unidas en 2004 del "tráfico de droga" como una amenaza a la seguridad internacional.

Además, desde 2007, en el Consejo de Seguridad el tema es asociado con terrorismo, tráfico ilegal de armas y los conflictos armados en Sierra Leona, Guinea Bissau y Liberia. Desde entonces también, la diplomacia de países africanos afectados por el comercio ilícito de cocaína de Latinoamérica hacia la demanda ilícita en Europa, junto con la Comisión Europea y sus países miembros iniciaron la promoción del tema en la agenda del Consejo de Seguridad.

Este organismo realizó en diciembre de 2009, bajo la presidencia de Burkina Faso, un debate abierto sobre "el tráfico de droga". La declaración de la presidencia, distribuida antes del debate y aprobada en las conclusiones del mismo, llama a reconocer "el tráfico de droga" como una seria amenaza a la paz y la seguridad mundial y a fortalecer la "lucha contra la droga".

Cambiar de paradigma

Abordar el control de estupefacientes desde la perspectiva global abre simultáneamente nuevas vías para comprender la construcción del "problema de las drogas" y nuevas posibilidades políticas para su solución. Al respecto, dos reflexiones.

  • Primera reflexión: es indispensable cambiar el paradigma que, compartido y valorado positivamente por el conjunto de la comunidad académica, desde hace más de veinte años nutre a la Cancillería colombiana con la matriz interpretativa según la cual en el país y en el mundo "las drogas son ilegales por la visión prohibicionista, punitiva y moralista de Estados Unidos". Este razonamiento, incorporado en el discurso político y los medios de comunicación, es funcional al statu quo y desconoce que la política mundial de control de estupefacientes vincula de manera asimétrica pero interdependiente a varios países, actores económicos y organismos internacionales, sostiene un oligopolio para el uso de estupefacientes y psicotrópicos con fines médicos y científicos, y reprime cualquier actividad diferente a estos usos.
  • Segunda reflexión: la riqueza de la Propuesta 19 de California -con su proyecto legislativo denominado "Regulación, Control e Impuesto sobre la Marihuana"- está en la reglamentación del cultivo, posesión, transformación o venta de marihuana por parte de los particulares. Esto no significa "legalizar la marihuana", a pesar de las aprensiones expresadas en ese sentido por los presidentes Juan Manuel Santos y Felipe Calderón, preocupados por mantener la cooperación de Estados Unidos para la "lucha contra la droga" en Colombia y México.

El significado de la propuesta californiana, si es aprobada, es que los usos de la marihuana ya no serían privilegio de profesionales de la medicina e industrias farmacéuticas. Pero incluso si es rechazada, la enseñanza para Colombia podría ser emprender investigaciones para conocer cómo funciona el mercado lícito de estupefacientes y buscar la participación del país en ese mercado. Seria, al mismo tiempo, una forma de cuestionar la validez de las estructuras de la política mundial de control de estupefacientes y la posición confortable que en ellas ocupan los países que concentran la demanda ilícita y la oferta lícita.

En resumen, para desmantelar esta política, más allá de cómo promover un debate global, se necesitan análisis novedosos y rigurosos que permitan sostener ese debate, capacitar el cuerpo diplomático y construir propuestas sólidas y factibles.

Sociólogo, PhD en Ciencia Política, actualmente Investigador Visitante en el UNU-CRIS. Sus temas de trabajo son regionalismo, seguridad, economía ilícita global, relaciones exteriores de América Latina, política exterior de la Unión Europea hacia Latinoamérica y sociología de las relaciones internacionales. Autor de diversas publicaciones.

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