Las cifras son contundentes y el peligro es muy grande, pero las soluciones están a la vista: son las propuestas de la Comisión de Expertos en cuanto a los impuestos y la fórmula que Santos usó como ministro para frenar el aumento del gasto.
Alberto Carrasquilla*
Un déficit explosivo
La situación fiscal de Colombia es bastante compleja, y la experiencia internacional muestra que puede pasar de complicada a crítica si los mercados llegan a perder la confianza en el fisco nacional.
Para comprobar la gravedad de la situación basta recordar dos cosas:
- En junio pasado el gobierno estimó que su ingresos caerían en 54,8 billones de pesos en el mediano plazo respecto de lo que pensaba apenas un año atrás -y esta cifra puede haber aumentado por las malas noticias petroleras que han llegado desde entonces-.
- La deuda bruta del gobierno viene subiendo de manera gradual pero sostenida desde 2012 y ya supera el 53 por ciento del PIB. Esta es la más alta de la historia moderna si se incluyen los 11 puntos del PIB que habían sido emitidos hasta abril de 2015 bajo la figura igualmente onerosa de las vigencias futuras.
Por supuesto que este oscuro panorama se debe en mucho a factores internacionales y es impulsado por una cadena de causas que incluyen el malestar económico global, pero también el desequilibrio acumulado en las finanzas públicas colombianas, la devaluación del peso, el alza de las tasas de interés y el deterioro en los términos de intercambio.
Ajuste serio y creíble
 El Presidente Juan Manuel Santos Calderón. Foto: Presidencia de la República |
Y en todo caso la tensión que seguirá sufriendo nuestra hacienda pública exige un ajuste serio y creíble, que el gobierno debe apurarse a presentar.
– Que el ajuste sea serio implica que el gobierno actualice de inmediato el mensaje que envió a través del Marco Fiscal de Mediano Plazo 2015, donde se anunciaron tres cosas muy preocupantes:
- Que la caída en ingresos a mediano plazo (54,8 billones de pesos) se ajustaría apenas parcialmente (los gastos bajarán en 41,5 billones).
- Que los gastos distintos de la inversión pública aumentarían en 20 billones a mediano plazo, lo cual quiere decir que los rubros de inversión bajarán 61,5 billones.
- Que lo fundamental del ajuste planteado –reducción de 50 billones en inversión- se observaría a partir de 2018 y que muy poco se haría antes de ese año.
Si el gobierno no procede a un replanteamiento pronto y profundo de esta preocupante tripleta, los mercados no tardarán en exigirlo. No es inusual que debido a la sensibilidad de los mercados financieros, una realidad fiscal como la nuestra pase abruptamente de castaño a oscuro.
– El ajuste también deber ser creíble, lo cual significa que debe respetar las varias líneas rojas de nuestra institucionalidad e idiosincrasia. Resultaría contraproducente anunciar un programa de ajuste ambicioso y coherente desde el punto de vista técnico, pero imposible o muy difícil de llevar a cabo por razones jurídicas o políticas. Para bien o para mal, el gradualismo es parte fundamental de nuestra tradición fiscal, y el programa de ajuste debe equilibrar con inteligencia la magnitud de la reforma con su viabilidad práctica.
El programa de ajuste debe atender tanto al lado de los ingresos como al de los gastos del Estado.
Ingresos: una propuesta sensata
Será impopular, pero el ajuste fiscal debe comenzar por un aumento importante de los impuestos.
Sobre este tema, acaba de salir del horno el informe final de la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, conformada por un destacado grupo de profesionales que empezaron a trabajar hace más de un año. En sus casi 300 páginas hay diagnósticos, estimaciones, ideas y propuestas que merecen no solo el agradecimiento ciudadano -los expertos trabajaron duro y gratis- sino toda la atención del gobierno.
En sus diagnósticos hay pocas sorpresas. Los expertos nos recuerdan, con toda la razón y apoyados en el contexto comparativo internacional, que los impuestos directos cargan excesivamente a las empresas y muy poco a las personas, que no redistribuyen ingresos y que no tratan de manera igual a quienes son iguales. Nos recuerdan igualmente que los impuestos indirectos, sobre todo el IVA, tienen una estructura muy compleja, son fácilmente evadidos o eludidos, castigan la inversión y son poco equitativos. También confirman que los impuestos territoriales son excesivamente complejos e ineficientes, que el régimen de las entidades sin ánimo de lucro es entre tolerante y promiscuo, y que la DIAN necesita de modernización y de varios ajustes institucionales.
El cuadro siguiente resume las recomendaciones del informe:
Estas recomendaciones son sensatas en lo técnico y aterrizadas en lo práctico:
– Sobre los impuestos directos, los expertos proponen eliminar el grueso de las exenciones vigentes, unificar el impuesto empresarial (llevando la tasa al 30 o 35 por ciento) y modificar el régimen de personas naturales, vinculando más contribuyentes y más base gravable (las pensiones y los dividendos, por ejemplo).
– Proponen devolverle al IVA su naturaleza de verdadero gravamen al valor agregado y ampliar la base usando cuatro tarifas,
– Y en los otros tres frentes que analizan proponen modernizar, actualizar y racionalizar las estructuras vigentes.
Desafortunadamente los expertos no alcanzaron a estimar el efecto de llevar a cabo sus 67 propuestas sobre variables como el recaudo total, los niveles y la dispersión de las tarifas efectivas a las empresas, ni pudieron medir su incidencia sobre la gente del común, que en la vida real acabará pagando.
Pero si el gobierno decide acoger aunque sea la mitad de las propuestas de este informe, el recaudo de los próximos años será unos 2 o 3 puntos más alto de lo que está presupuestado y esto sería una clara señal de seriedad fiscal. Más todavía cuando, de no hacerse la reforma, caducarán varios impuestos.
La primera parte del programa de ajuste bien puede entonces consistir en presentar el Congreso el conjunto de propuestas del informe al comenzar la legislatura de 2016.
Gastos
 Plenaria del Senado en el Capitolio Nacional. Foto: Congreso de la República de Colombia |
El presupuesto nacional es como el paracaidismo: no tiene vuelta atrás. Una vez asignado cualquier recurso a tal o cual renglón es imposible devolverlo. En el caso de la hacienda pública, esta imposibilidad se llama rigidez presupuestal y decenas de juiciosos estudios la han documentado para el caso colombiano.
Por eso sería un pecado de ingenuidad, o de simple idiotez, salir simplemente con la propuesta de “recortar el gasto” (aunque es muy claro que eso es, justamente, lo que hay que hacer). Aquello de “recortar el gasto público” es un lugar tan común como “salvar la patria”, “amar al prójimo” o “ayudar al pobre”. Estas frases, al decirse tan fácilmente, acaban tan devaluadas como el bolívar fuerte de Venezuela o el dólar de Zimbabwe.
Sin embargo vale la pena proponer maneras realistas de reducir el gasto, y la manera más inteligente de hacerlo en Colombia se la inventó el propio presidente Santos en sus días como ministro de Hacienda, con la propuesta sobre el tratamiento que recibe el Sistema General de Participación (SGP).
El SGP (es decir, la plata que el gobierno nacional le envía a los municipios y departamentos) es una rigidez presupuestal típica, empezando porque es inconstitucional renegar del rubro.
De cara a una hecatombe fiscal, Santos propuso y llevó cabo algo tan sencillo como brillante: que el SGP crezca siempre, pero que su crecimiento no desborde la capacidad del buque que lo carga. La idea es que el SGP vaya aumentando anualmente, pero en un porcentaje inferior al crecimiento que exhibe el país en su conjunto. De esta forma los recursos jamás disminuyen, pero si la economía crece razonablemente, jamás serán una amenaza para la sostenibilidad fiscal.
En este orden de ideas, una posibilidad es que los rubros más inflexibles del gasto público (las pensiones, los establecimientos públicos y la nómina, por ejemplo) sean objetos de una reforma que, en síntesis, diga lo mismo que hoy rige para el SGP: que el gobierno central jamás reducirá sus respectivos presupuestos, pero que la evolución futura tendrá unas reglas consistentes con la restricción impuesta por la realidad.
De esta manera, el peso de estas inflexibilidades en el conjunto de la economía bajará gradualmente y liberará espacio para que la sostenibilidad fiscal sea parte de una tendencia real y no una mera ilusión.
A trabajar
El palo fiscal colombiano no está para cuchara alguna. Sin caer en alarmismos, es indudable que acechan demasiados peligros que tienen que ser conjurados antes de que actúe el mercado con su típica rudeza. Y la manera de hacerlo está la vista:
- Tenemos un estupendo análisis de nuestro sistema impositivo que presenta 67 propuestas específicas que merecen ser convertidas en un proyecto de ley.
- Es posible adoptar un mecanismo realista de ajuste del gasto público que, sin la ingenuidad imperdonable de pretender que todo se arreglará rápidamente, muestre una trayectoria de recorte gradual pero sistemática y verificable, que merezca la confianza necesaria y demuestre que este avión sí tiene piloto.
* Economista y Ph.D en economía, socio de Konfigura Capital, columnista de la Revista Dinero y miembro de las juntas directivas de Colpatria, Organización Sanitas, Intertug y Fabricato. Fue ministro y viceministro de Hacienda, decano de Economía de la Universidad de los Andes, economista Líder de Investigación en el BID y gerente técnico del Banco de la República.