El ajuste fiscal: no hay un solo camino

Colombia necesita poner en orden sus finanzas, pero reducir el gasto en su conjunto no es el único camino; un desafío clave es gastar mejor. Un ajuste mal diseñado puede incluso agravar el problema que pretende resolver: la deuda pública.

Las cuentas de la deuda

En varias presentaciones, el ministro de Hacienda y Crédito Público, Miguel Gómez, ha señalado que el principal problema económico de Colombia es el déficit fiscal del Gobierno Nacional y la insostenibilidad de la deuda pública. 

Aunque abundan candidatos de peso para disputarse el deshonroso título de principal problema económico del país —desde la miseria hasta la baja productividad, pasando por las grandes desigualdades—, la situación de las finanzas públicas nacionales puede calificarse como grave, sin llegar a ser crítica.

Pero ¿qué tan adecuado es el ajuste fiscal que el gobierno De la Espriella ha venido delineando para la salud de las finanzas públicas y de la economía? De la necesidad del ajuste no se sigue que el camino esbozado por el Ejecutivo sea conveniente u obligado.

La Gráfica siguiente muestra la evolución de la deuda neta del Gobierno Nacional Central (GNC) entre 2019 y 2025 —los hechos cumplidos— y entre 2026 y 2027 —los hechos contingentes—, según el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Con el COVID-19, la deuda aumentó bruscamente de 48,4 % del PIB en 2019 a 60,7 % en 2020. Después tendió a reducirse hasta situarse en 58,6 % del PIB en 2025, lejos del nivel anterior a la pandemia.

El CARF tiene dos estimaciones para 2026: una realizada en junio, sobre la base de la planeación financiera del gobierno Petro, y otra en septiembre, después de la transición presidencial, sobre la base de la información financiera del gobierno De la Espriella. Después de hacer correcciones contables a ambas fuentes, el CARF estima que la deuda neta puede situarse alrededor de 60 % del PIB en 2026, prácticamente el mismo nivel registrado durante la pandemia.

Para 2027, el organismo estima que, con el proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) de $635 billones presentado por el gobierno De la Espriella —recién aprobado por las comisiones económicas conjuntas del Congreso—, la deuda neta ascendería a 67,3 % del PIB, el nivel más alto registrado en la historia.

¿Por qué aumentaría la deuda unos siete puntos porcentuales del PIB en 2027?

La incertidumbre impide predecir con exactitud el valor futuro de las variables fiscales, pero sí se puede examinar qué tan plausibles son las previsiones a la luz de la información disponible; de otro modo, cualquier presupuesto valdría.

Este aumento de la deuda corresponde a un escenario que no incorpora las políticas de ajuste fiscal anunciadas por el gobierno De la Espriella, como la ley de rescate económico. Sería una especie de escenario inercial, según las previsiones del nuevo Gobierno.

El Cuadro adjunto presenta el balance fiscal del GNC, una forma de clasificar las cifras financieras y presupuestales que permite obtener el déficit fiscal, lo cual a su vez ayuda a identificar el origen de las variaciones de la deuda, pues déficit y deuda por lo regular van de la mano.

En el escenario inercial, el déficit total del GNC rondaría 9,5 % del PIB en 2027, frente a 7,4 % en 2026, según el CARF. La mayor parte del déficit sería atribuible a los intereses —4,9 % del PIB en 2027— y, por tanto, a la deuda contraída en el pasado. Dada su magnitud, el aumento del pago de intereses necesita una explicación detallada del Gobierno, en especial sobre el costo y los vencimientos de la deuda.

El resto del desbalance correspondería al déficit primario —4,5 % del PIB—, es decir, a la brecha entre ingresos y gastos sin intereses. Se trata de un déficit particularmente alto en perspectiva histórica, aunque su aumento reciente más grande ocurrió en 2025.

De las estimaciones del CARF se desprende que la creencia según la cual el salto de la deuda en 2027 se debería a un aumento inercial del gasto primario frente a los últimos años del gobierno Petro carecería de fundamento. Sin considerar el ajuste fiscal, el gasto primario del GNC ascendería a 20 % del PIB en 2027, un nivel prácticamente igual al de 2025 y 2026. Frente al promedio de 2022 a 2024, sí se registraría un aumento significativo.

En 2026 y 2027, el aumento del déficit primario obedecería más a la caída del recaudo tributario, que también necesita una explicación detallada del Ejecutivo.

En suma, el presupuesto de 2027 aumenta el gasto del GNC, jalonado por el pago de intereses y no por el gasto primario, con un cambio marcado en las fuentes de financiación: más deuda y menos tributación.

El camino no es obligado

El presupuesto de 2027 sería muy transitorio. Para lidiar con la deuda, el ministro de Hacienda ha anunciado un ajuste fiscal, sobre todo mediante la reducción del gasto, que se concretaría en una ley de rescate económico y en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Después de “sincerar” las cuentas fiscales, el ajuste por el lado del gasto sería “el camino obligado”, dice el ministro; de otra manera, “es el abismo”, añade con dramatismo. Así ha descrito la orientación general del ajuste. Pero, como todavía no se conocen sus detalles, el PGN se ha discutido más bien a tientas.

En la coyuntura actual, un ajuste fiscal es necesario para encauzar las finanzas públicas hacia una senda sostenible y debido a los síntomas de recalentamiento de la economía, entre ellos una capacidad productiva estrecha por la baja inversión privada. Sin embargo, esto no significa que el ajuste específico planteado por el nuevo Gobierno sea indefectiblemente “el camino obligado”. Que el ajuste sea necesario no significa que su composición y demás características deban darse por sentadas.

Para determinar qué tipo de ajuste fiscal le conviene a Colombia, ahora y más allá de la coyuntura, hay que preguntarse cuáles son los niveles permanentes de gasto primario y tributación del GNC necesarios y pagables por los contribuyentes para cumplir las funciones estatales básicas, especialmente en seguridad, educación y salud, infraestructura pública y protección social.

También hay que preguntarse por los efectos del ajuste sobre el empleo y el crecimiento económico, garantía última de la sostenibilidad de la deuda. La reducción del déficit puede conseguirse mediante diferentes combinaciones de gasto e ingreso.

Al anunciar que no buscará elevar el nivel de tributación, el gobierno De la Espriella pone todo el peso del ajuste sobre el gasto. Pero eso es una decisión, no una obligación. Decidir qué gasto realizar y cuánto financiar mediante impuestos o crédito es trascendental.

El recaudo tributario del GNC caería —sin reforma tributaria— a 14 % del PIB en 2027, el nivel más bajo desde la pandemia, según las estimaciones del CARF. Un gran problema de Colombia es que estos recursos son relativamente estrechos frente a las necesidades de gasto y, por deficiencias de las políticas públicas, no benefician adecuadamente a grandes segmentos de la población. La reducción del gasto por sí misma no corrige los objetivos de las políticas ni mejora la capacidad para elaborarlas y ejecutarlas.

Aunque existe una versión local de la conocida aspiración libertaria de achicar tanto el gobierno como para poder “ahogarlo en la bañera”, el ajuste fiscal debería apuntar a mejorar la calidad y eficacia del gasto primario.

Eso obliga a discutir prioridades concretas. ¿Debería, por ejemplo, seguirse financiando el subsidio al consumo de combustibles, o sería más beneficioso sufragar la renta básica solidaria para los jubilados en pobreza extrema prevista en la Ley 2381 de 2024?

En cuanto al gasto en intereses, la refinanciación y otras políticas de gestión del crédito ayudarían a aliviar la carga durante los próximos años. Pero la clave para hacer llevadera la deuda estaría más en el crecimiento económico y la reducción del déficit primario que en la ingeniería financiera.

Cuando el Estado tiene que responder

Según el ministro Gómez, la reconstrucción de las regiones afectadas por el terremoto del 10 de agosto estaría principalmente a cargo del sector privado, con algunos estímulos estatales, como los del mecanismo de obras por impuestos, porque en el Gobierno Nacional “no tenemos espacio fiscal para hacer eso”.

La evidencia empírica internacional muestra que durante períodos de convulsión social y desastres naturales —guerras, terremotos y otros— el gasto público ha tendido a aumentar. Hasta el momento, el Ejecutivo ha anunciado entre $4 y $5 billones —alrededor de 0,2 % del PIB— para atender los efectos inmediatos del terremoto, en su mayoría mediante reasignaciones presupuestales. También creó el llamado Fondo Milagro para agrupar fuentes de financiación, pero todavía no está claro cuántos recursos públicos se le asignarán.

Dado que la iniciativa privada será seguramente insuficiente, el éxito del equipo económico consiste en superar los obstáculos fiscales para apoyar la recuperación de las regiones afectadas por el sismo —16 de los 32 departamentos—, no en esquivar las responsabilidades del Gobierno como asegurador de última instancia.

Paradójicamente, el ajuste fiscal esbozado por el gobierno De la Espriella podría hacer más difícil lidiar con la deuda pública en el futuro si la reducción del gasto primario afecta la provisión de bienes y servicios públicos necesarios para la expansión de la actividad económica privada.

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