Colombia optó por aceptar la culpa, revisar su política de fumigaciones en la frontera, indemnizar a Ecuador y pactar limites a su soberanía. Pero el gobierno – y los medios- han pretendido que el caso pase de agache en Colombia: ¿qué hay detrás de este manejo?
Andrés Molano Rojas*
Zonas de tensión y de conflicto
Las relaciones entre Estados vecinos nunca están blindadas frente a la perturbación, la tensión o las crisis. La vecindad impone a veces una forzosa coexistencia, no siempre pacífica y no siempre armada, pero inevitablemente conflictiva.
Esto es así no sólo por la naturaleza de los flujos transfronterizos —que generalmente escapan al control de los Estados—, sino porque las relaciones bilaterales sirven de pasto fácil al nacionalismo y a la manipulación electoral, y también porque las fronteras son muchas veces “zonas grises” y, en algunos casos, tierra de nadie, por lo cual son particularmente sensibles en términos de soberanía y volátiles en términos políticos
La relación de Colombia con sus vecinos nunca ha sido fácil. Tras la retórica de los “países hermanos” se esconde una relación compleja, multidimensional, llena de arritmias. La relación bilateral con Ecuador es un terreno fértil para el estudio de esas complejidades y para el análisis del modo como en Colombia se gestiona la política exterior, se toman y se divulgan las decisiones, y se articulan (o no) con la política interna. El acuerdo celebrado con Ecuador para poner término a la controversia sobre la fumigación con glifosato en la frontera da buena cuenta de ello.
El pleito de las fumigaciones
 Foto: Ministerio de Relaciones Exteriores Canciller María Ángela Holguín. |
Los reclamos de Ecuador por el uso del glifosato para erradicar cultivos ilícitos en la frontera empezaron casi al mismo tiempo que las aspersiones en el marco del Plan Colombia, entre 1999 y 2000.
Varias veces se intentó llegar a algún tipo de entendimiento directo, incluso se creó una comisión técnico- científica cuya labor produjo magros resultados. Durante mucho tiempo Colombia fue intransigente y consideró la fumigación por aspersión como un inamovible, una especie de dogma en la estrategia de lucha contra las drogas y en, este caso, de política exterior.
En julio de 2007 Ecuador dio por agotada la búsqueda de una solución negociada, luego de que el Canciller colombiano Fernando Araujo declarara que Colombia “no estaba en posición de hacer compromisos fruente a la cuestión de las fumigaciones”[1]. Esto allanó el camino que condujo a la demanda ante la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y tuvo como telón de fondo el deterioro de la relación binacional por cuenta de otros factores.
El 3 de marzo de 2008 —un día después de la Operación “Fénix”— Ecuador ratificó el Pacto de Bogotá. Cabe recordar que para entonces este Tratado Americano de Soluciones Pacíficas era la única fuente de competencia de la CIJ en relación con Colombia [1] ; por el 31 de ese mismo mes se inició formalmente el procedimiento con la presentación de la demanda por parte del agente ecuatoriano, Diego Cordovez. Ecuador solicitó entonces a la Corte que le ordenara a Colombia:
- Respetar la soberanía y la integridad territorial del Ecuador.
- Tomar las medidas necesarias para impedir el uso de cualquier herbicida tóxico en forma que pueda ser depositado en territorio ecuatoriano.
- Abstenerse de usar dichos herbicidas en o cerca de cualquier porción de su frontera con Ecuador.
- Indemnizar al Ecuador por cualquier pérdida o daño ocasionado por sus hechos internacionales ilícitos.
La vecindad impone a veces una forzosa coexistencia, no siempre pacífica y no siempre armada, pero inevitablemente conflictiva.
Al proceso con Nicaragua que ya se seguía en la Corte vino a sumarse entonces la reclamación ecuatoriana. Ésta planteaba no sólo un desafío jurídico, sino también diplomático (pues el tema de las fumigaciones se incorporó forzosamente al proceso de normalización de las relaciones bilaterales que fue necesario adelantar luego de la Operación “Fénix”), y también político en el orden interno (pues el uso de glifosato ha sido objeto de una ya larga polémica en el país, y aunque el Gobierno siga insistiendo en su inocuidad, persisten los reclamos de las comunidades y hay ya un inventario importante de evidencias que los soportan).
En ese contexto se empezó muy pronto a buscar una aproximación con Ecuador que permitiera tramitar el asunto por otro camino. La negociación no estuvo exenta de altibajos. Pero en cualquier caso, la decisión de la Corte Internacional de Justicia de noviembre de 2012 y el impacto que provocó en la opinión pública acabó dándole un impulso definitivo. Para Colombia, evitar una decisión judicial eventualmente adversa que pudiera luego ser invocada ante sus propios tribunales y que pudiera ser interpretada como una nueva “derrota”, se convirtió en acuciante prioridad.
El acuerdo
 Foto: state.org Fumigaciones de sembradíos de coca. |
El resultado de las negociaciones fue el “Acuerdo entre la República del Ecuador y la República de Colombia para la solución de la controversia existente en la Corte Internacional de Justicia, relativa a la erradicación aérea por Colombia de los cultivos ilícitos cerca de la frontera con Ecuador”.
Este acuerdo fue anunciado por la Cancillería colombiana el domingo 25 de agosto, aunque sólo fue suscrito por los ministros de Relaciones Exteriores -Ricardo Patiño Aroca y María Ángela Holguín Cuéllar- quince días después, el 9 de septiembre.
Cabe anotar que el texto no fue divulgado en Colombia sino a mediados de octubre, con el argumento —que reiteró la Cancillería como respuesta a varios derechos de petición — de que ese acuerdo revestía “carácter confidencial hasta tanto no se hagan efectivos los compromisos allí pactados, se considere que no se afectan los intereses nacionales y Ecuador consienta en levantar esa reserva”[2]. Sin embargo, ya el 13 de septiembre el ministro Patiño Aroca convocó una rueda de prensa en la que detalló, casi leyéndolo punto por punto, el contenido del acuerdo[3].
En ese texto Colombia se compromete a observar “el más absoluto respeto a la soberanía del hermano país de Ecuador, a los derechos de sus habitantes y a su medio ambiente”, y a “evitar que el herbicida que se usa en la erradicación de cultivos ilícitos se deposite en territorio ecuatoriano”. También “lamenta que las aspersiones realizadas en territorio colombiano hayan llegado ocasionalmente a territorio ecuatoriano” y “entiende el reclamo de la República del Ecuador que en dichas circunstancias hubieran podido generar un efecto nocivo en su país”.
No obstante los eufemismos, Colombia reconoce su responsabilidad y, de paso reconoce el carácter nocivo que puede tener el uso del glifosato sobre la salud humana y el medio ambiente.
Hechos el mea culpa y el propósito de enmienda, el Acuerdo contempla al menos cinco obligaciones sustanciales a cargo Colombia:
- Mantener una zona de exclusión de 10 kilómetros en la frontera donde no se podrá realizar aspersión aérea con glifosato, y que no se podrá reducir a menos de 2 kilómetros.
- Mantener una determinada fórmula y composición del herbicida, consultando cualquier cambio con el gobierno de Ecuador y pidiendo su consentimiento.
- Facilitar a los nacionales de Ecuador un procedimiento de quejas en la frontera mediante un “Protocolo especial, expedito y sencillo (que) deberá ser acordado a más tardar dentro de los 15 días calendario siguientes a la fecha del presente Acuerdo, el mismo que se incorporará como Anexo No. 2 y formará parte del mismo” [2] .
- Entregar a Ecuador una contribución económica equivalente a 15 millones de dólares, la cual estará orientada al desarrollo social y económico en las áreas de frontera particularmente Esmeraldas y Sucumbíos. La suma deberá ser desembolsada a más tardar el 9 de diciembre de 2013.
No hace falta un ejercicio de exégesis para ver lo evidente: el Acuerdo es prácticamente un allanamiento a las pretensiones de Ecuador en su demanda ante la CIJ. No obstante los eufemismos, Colombia reconoce su responsabilidad y, de paso reconoce el carácter nocivo que puede tener el uso del glifosato sobre la salud humana y el medio ambiente.
La consecuencia lógica es la “contribución económica” que, sin importar su nombre, no es otra cosa que una reparación de carácter indemnizatorio. Y, sea como sea, de 10 o de 2 kilómetros, la zona de exclusión implica un límite por abstención a la soberanía territorial de Colombia, ahora elevado al rango de obligación contractual bajo el Derecho Internacional.
El Acuerdo crea nuevas obligaciones para Colombia bajo el derecho internacional.
Las contradicciones
El Acuerdo suscita varias preguntas y pone en evidencia varias contradicciones. Sin pretender un inventario exhaustivo, vale la pena resaltar las siguientes:
- El secreto del lado colombiano contrasta con la doctrina de la “urna de cristal” y, sobre todo, con el modo como la contraparte ecuatoriana manejó el asunto. ¿Cuál era el temor del Gobierno colombiano para esconder del escrutinio público los compromisos adquiridos? Y sobre todo, ¿por qué ha mantenido la prensa nacional una especie de desinterés casi cómplice frente al tema?
- El Acuerdo crea nuevas obligaciones para Colombia bajo el derecho internacional. Esas van desde una limitación a su soberanía territorial, hasta el pago de una cuantía a un Estado extranjero, la creación de un mecanismo de quejas que favorece abiertamente a los nacionales ecuatorianos frente a los colombianos, y la delegación de la solución de controversias eventuales a un tribunal de arbitramento. ¿Es realmente, como dice el Gobierno, un acuerdo simplificado, un mero desarrollo de la Carta de Naciones Unidas y del Reglamento de la Corte Internacional de Justicia? ¿O es un verdadero tratado internacional, tanto en el fondo como en la forma, y por lo tanto, debería someterse a consideración del Congreso y al examen previo y oficioso de la Corte Constitucional?
- Hecho el reconocimiento de que el glifosato ha podido causar efectos nocivos a Ecuador y a sus habitantes, ¿cuánto más se aplazará el debate interno sobre su uso en Colombia? ¿Cuál es la justificación para que el Gobierno admita el daño provocado por el herbicida en suelo extranjero, pero mantenga su uso en territorio nacional? ¿Qué “contribución económica” se hará a los campesinos y comunidades colombianas que desde hace varios años vienen denunciando los perjuicios provocados por el glifosato? ¿Cuál es el fundamento constitucional de semejante trato discriminatorio, reforzado por el mecanismo de quejas a favor de los ecuatorianos?
Un postulado básico de la tradición liberal de las relaciones internacionales es la proscripción de cualquier forma de diplomacia secreta.
Un postulado básico de la tradición liberal de las relaciones internacionales es la proscripción de cualquier forma de diplomacia secreta. Según Kant, es un principio no sólo ético sino jurídico: “Las acciones referentes al derecho de otros hombres son injustas, si su máxima no admite publicidad”.
A través del Acuerdo con Ecuador es probable que el Gobierno nacional haya evitado una sentencia adversa de la Corte Internacional de Justicia, impresentable ante una opinión pública todavía confundida con el errático manejo que se ha dado a la decisión del tribunal en la controversia con Nicaragua.
Pero también ha perdido —al menos hasta ahora— la ocasión para hacer una política exterior más coherente, institucionalizada, transparente y articulada con las realidades internas, y menos arcana para la ciudadanía.
* Profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, catedrático de la Academia Diplomática San Carlos, director académico del Observatorio de Política y Estrategia en América Latina del Instituto de Ciencia Política “Hernán Echavarría Olózaga”. Las opiniones aquí expresadas son de carácter personal y no comprometen a institución alguna.
@andres_molanor
[1] Declaraciones en reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de ambos países el 28 de mayo de 2007.
[2] Este argumento consta en varios derechos de petición y fue reiterado en varias oportunidades por la propia Canciller María Ángela Holguín en declaraciones a medios de comunicación, incluso después de que Ecuador revelara el Acuerdo e hiciera públicamente accesible el texto del mismo.
[3] El vídeo completo de la rueda de prensa es bien digno de verse, y puede consultarse en el canal de YouTube del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana de Ecuador <<http://www.youtube.com/watch?v=gCp6bNI4cLQ>>
