Eficacia de la Fuerza Pública y adecuación de sus estrategias: ¿hacia una paz sostenible? (Primera parte) - Razón Pública
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Eficacia de la Fuerza Pública y adecuación de sus estrategias: ¿hacia una paz sostenible? (Primera parte)

Escrito por Francisco Leal Buitrago
Francisco Leal

Francisco LealMirada desencantada de un veterano observador del conflicto colombiano desde la vertiente militar. En resultados concretos, la eficacia de la Fuerza Pública ha variado a través de los años, pero no se compadece con la magnitud de los recursos recibidos, sobre todo durante el primer período de Uribe*.

Francisco Leal Buitrago**

Paz y eficacia de la Fuerza Pública

Los sucesivos descalabros sufridos por los militares colombianos frente a las guerrillas a partir de 1996 constituyen tal vez el mayor efecto colateral de la crisis del gobierno de Ernesto Samper (1994-1998), pero indujeron un punto de inflexión tras una larga etapa de ineficacia de la Fuerza Pública frente a los grupos armados ilegales.

Resulta del mayor interés estudiar cuidadosamente la adecuación de sus estrategias a partir de esta triste etapa, con el fin de apreciar si los procedimientos empleados desde entonces han sido los más convenientes para que el país alcance una paz sostenible.

En esta primera parte, se analizan, en lapsos breves, períodos claves en esta evolución: Antes de 1999; entre 1999 y 2000; 2001; entre 2002 y 2006; y entre 2007 y2008.

En la segunda parte se estudia en detalle el período final de 2009 a 2011 y se presenta un balance del cambio de gobierno sin nuevas estrategias.

Antes de 1999: Ineficacia militar y auge de la inseguridad

Con la aparición de la violencia política de las guerrillas, a mediados de los años sesenta del siglo pasado, los militares colombianos adoptaron institucionalmente la ideología del anticomunismo, confirmaron su autonomía en el manejo del orden público y permitieron que el concepto de seguridad nacional desplazara en importancia al de defensa nacional.

La despreocupación de las autoridades civiles por asumir su responsabilidad de diseñar políticas militares a partir del Frente Nacional (1958-1974) facilitó que esta forma particular de autonomía militar en Colombiaechara raíces.

De otra parte, la prevalencia y la profundización del conflicto armado interno impidieron que los militares desarrollaran una mejor comprensión del nuevo contexto internacional.

La debilidad del Estado y el consecuente surgimiento de milicias privadas destinadas a compensar la ineficacia militar y policialen su lucha contra la delincuencia, sumados al fortalecimiento del narcotráfico, fueron las causas del agravamiento de la inseguridad.

Esta situación se enmarcó en la incapacidad de las clases dirigentes para solucionar elementales problemas sociales y formular políticas de seguridad adecuadas a las circunstancias.

Las políticas de seguridad formuladas durante el Frente Nacional y la vigencia del sistema que éste configuró hasta la Constitución de 1991 resultaron desarticuladas y carecieron de continuidad. La Fuerza Pública estuvo supeditada a la improvisación y a los cambios de las políticas oficiales. Durante más de tres décadas, no se formularon planes de seguridad que ameriten el nombre de políticas de Estado en esta materia.

El uso indiscriminado del estado de sitio se generalizó a mediados de los años sesenta, cuando comenzó a utilizarse más para reprimir los movimientos populares que para combatir la violencia armada. El Estado de derecho en Colombia fue abolido de facto, pues, hasta la promulgación de la Carta de 1991, Colombia vivió casi siempre bajo las condiciones del Artículo 121 de la Constitución de 1886.

Con el asesinato del ministro de Justicia, Rodrigo Lara, en 1984, comenzó la era del terrorismo mediante el cual los narcotraficantes intentaron acabar con las tímidas acciones estatales en su contra. El gobierno extendió el estado de sitio y amplió la jurisdicción de la justicia penal militar a los delitos del narcotráfico. Pero las acciones gubernamentales frente al narcotráfico y su terrorismo no fueron constantes, clara evidencia de la carencia de una estrategia.

La Constitución de 1991 no hizo mayores cambios frente a lo establecido en materia militaren la Carta de 1886. Pese a ello, el gobierno adelantó reformas importantes en materia de seguridad, que introdujeron algunos cambios a la tradición de la autonomía militar.

Tras el fallido intento del gobierno de Gaviria de lograr que las autoridades civiles orientaran la política castrense, los militares recuperaron la iniciativa en el manejo del orden público. Pero tras la crisis política del nuevo gobierno (Samper), los descalabros militares mencionados frente a las guerrillas redujeron esa autonomía.

Las medidas castrenses se orientaron básicamente a manejar la opinión pública: el uso de apelativos degradantes para identificar a las guerrillas, como facinerosos y narco-bandoleros; la utilización de publicaciones para mostrar a las Farc como el tercer cartel del narcotráfico; la ofensiva de los “corresponsales de guerra” para realzar los crímenes atroces y las acciones terroristas de las guerrillas; y el despliegue dado a la destitución del general Harold Bedoya y su posterior postulación a la Presidencia, reflejan la pobreza de esta “estrategia”.

La particular campaña presidencial de 1998 disminuyó el eco del problema castrense, pero no la mala imagen que tenía el Ejército ante la opinión pública. La Agencia de Inteligencia de Defensa y el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos de Estados Unidos afirmaron, en abril, que las fuerzas armadas estaban perdiendo la guerra contra la subversión y que la guerrilla derrotaría al Ejército en cinco años.

El despliegue noticioso de la entrevista del presidente electo Andrés Pastrana con “Tirofijo”, jefe de las Farc, en julio de 1998, para acordar la desmilitarización de cinco municipios y presentar propuestas para una negociación, dejaron a los militares sin capacidad de opinar públicamente. Resultó fácil para el nuevo gobierno, en esas circunstancias, imponer una cúpula militar que dejaba a varios oficiales cuestionados por fuera del servicio.

Entre 1999 y 2000: el comienzo del Plan Colombia

En el trasfondo de este proceso,las relaciones con Estados Unidos comenzaron a registrar serios cambios. De 30 millones de dólares que recibió Colombia en 1995 de para combatir el narcotráfico, se pasó a 83 millones en 1998 y a 294 millones en 1999, siendo esta última cifra mayor que lo recibido por todo el resto de América Latina y el Caribe en ese año.

En el marco del Programa Internacional para el Control de los Narcóticos del Departamento de Estado, Colombia había recibido 13 millones y medio de dólares en 1996, 57 en 1998 y 203 en 1999, la mayoría destinada a la Policía Nacional.

A partir de 1999, se incrementó el apoyo en dinero y en equipo. Antes de que se incrementara la ayuda estadounidense, en 1997 el costo de la guerra había sido de 3.700 millones de dólares, equivalente al 4 por ciento del PIB.

La ayuda militar se incrementó sensiblementedurante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002). La presencia de Estados Unidos en la reorganización militar, sobre la base de lo iniciado al final del gobierno de Samper y de la inmersión nacional en la política antidrogas de ese país, ya comenzada con Gaviria. Pero aún faltaba el componente mayor del apoyo norteamericano.

El punto de partida para que el gobierno norteamericano se apropiara del ambiguo Plan Colombia inicialmente ideado por Pastrana, fue el pedido oficial de ayuda al Congreso y al gobierno de Estados Unidos, formulado en Washington por el Ministro de Defensa y el Comandante de las Fuerzas Militares.

Ante la carencia de una política integral de defensa y seguridad en el país y la imposición de una estrategia contra las drogas, la reestructuración militar — también exigida por Estados Unidos– se orientó a la ampliación y reorganización del pie de fuerza, la redefinición operativa y la revisión de los procedimientos tácticos. Estos cambios eran necesarios, pero resultaron insuficientes para estabilizar la eficacia militar.

Pese a la permanencia del conflicto armado interno, la organización militar se había apoyado hasta entonces en un dispositivo concebido para una guerra regular inexistente. La improvisación en la creación de unidades de contra guerrilla fue la regla. Dos compañías antiguerrilleras en los años sesenta y batallones contraguerrilla y brigadas móviles al final de los años ochenta fueron unidades tímidamente establecidas en medio de la expansión de la guerra irregular.

A ésta se sumaron los paramilitares surgidos a instancias de ganaderos y hacendados, ante la ineficacia evidente de la Fuerza Pública. El narcotráfico supo sacar buen provecho de esta situación.

En medio del supuesto proceso de paz de Pastrana, el Plan Colombia se diseñó con asesoría gringa orientado inicialmentea reprimir al narcotráfico, al tiempo que comenzó la reestructuración militar, a partir de una nueva cúpula castrense.

Se unificó el mando, con batallones de apoyo y servicio para el combate, para tener más tropas en acción ofensiva, sobre la base de la integración operativa entre Fuerzas Militares, Policía Nacional y organismos de seguridad del Estado.

La movilidad fue la regla y el aumento de soldados profesionales su sustento. Aunque híbrido, el nuevo dispositivo militar se apoyó más en una organización concebida para la guerra irregular y no para confrontaciones convencionales.

2001: El Plan Colombia se extiende a la lucha antisubversiva

La complaciente dependencia externa de las decisiones que se tomaron para atender la seguridad tuvo consecuencias económicas. Resultó evidente la insuficiente financiación de los costos sociales provocados por el conflicto y la profundización de las distorsiones macroeconómicas producidas por el aumento de los gastos en seguridad, que afirmaron tendencias viciosas de asignación de recursos.

Las necesidades económicas creadas a partir del aumento del gasto militar financiado por Estados Unidos se tornaron difíciles de sostener sin apoyo externo, ante la carencia de cambios estructurales ignorados por los gobiernos. Las distorsiones en los sistemas de tributación del país, donde las excepciones son la regla, son el ejemplo más diciente al respecto.

Tras la aprobación del Plan Colombiapor parte del Congreso de Estados Unidos, a mediados de 2000, comenzó su puesta en marcha en 2001. De 1.319 millones de dólares aprobados para ese año, 860 fueron para Colombia y el resto para países vecinos, las agencias antidrogas y el Programa de Inteligencia de Estados Unidos.

De los fondos para el país, 519 millones fueron para asistencia militar y 123 para la Policía Nacional. Esta cantidad se sumó a los 330 millones asignados para 2000 y 2001 a través de programas anteriores. La Iniciativa Regional Andina agregó otros 350 millones a Colombia.

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Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos sirvieron para que se extendiera el uso de los fondos del Plan Colombia para combatir también a la subversión, con el argumento de que eran grupos de narcotraficantes y terroristas.

Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos sirvieron para que se extendiera el uso de los fondos del Plan Colombia para combatir también a la subversión, con el argumento de que eran grupos de narcotraficantes y terroristas.

Luego de que Estados Unidos incluyera a las Farc y al ELN en su lista de grupos terroristas, las remozadas Fuerzas Militares aptas para la guerra irregular se encontraron preparadas para la ofensiva que se desataría tras la ruptura de las conversaciones del Caguán, al año siguiente.

Esos acontecimientos afectaron también a los grupos de paramilitares, al ser incluidos en la lista de terroristas elaborada por Washington, pues su frágil unidad quedó menoscabada

2002 – 2006: Baja eficiencia militar

La seguridad se convirtió en el problema másagudopara la opinión pública, tras el desastre del proceso con las Farc en el Caguán. El candidato Álvaro Uribe triunfó ampliamente en las elecciones presidenciales blandiendo la bandera de la ‘seguridad democrática’.

El presidente Uribe (2002-2010) acentuó la ofensiva militar contra las Farc, iniciada por Pastrana tras la ruptura del Caguán, en febrero de 2002. A esta línea de acción, eje de la ‘Política de Seguridad Democrática’ (PSD),se le sumaron una ‘política de paz’ con los paramilitares y políticas puntuales, como ‘Vive Colombia, viaja por ella’, estímulos a la deserción de guerrilleros y redes de informantes. Pero no se observó una articulación consistente entre estas tres líneas de acción.

Durante los cuatro años del primer período de gobierno de Uribe se destacó la ofensiva militar permanente –a manera de vendetta– contra las Farc, identificada con el nombre de Plan Patriota – eufemismo para ‘plan de guerra’: la aplicación militar de una política de seguridad oficial. Este plan se fue desarrollando sobre la marcha, guiado por la situación frente a las Farc, eje de sus objetivos.

El logro más destacado ocurrió al desmantelar algunos frentes de esa guerrilla en el noroccidente de Cundinamarca. En contraste, hubo problemas en el sur del país, donde se concentraron tropas y se produjeron detenciones masivas, sobre la base de informaciones de una vasta y difusa ‘red de cooperantes’. Pero no se observó acción alguna en zonas controladas por los paramilitares, en especial en la Costa Atlántica.

El Plan Patriota estuvo acompañado por la reactivación y creación de unidades de combate. Fue reforzado en 2005, con el único cambio estratégico en el primer período presidencial: la creación de dos amplios comandos conjuntos –Sur y Caribe –, que provocó la salida de los generales del Ejército que criticaron la medida.

Este cambio en la organización castrense articuló territorialmente unidades del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, centralizando el mando operativo en el Comandante de las Fuerzas Militares, en detrimento de los comandos de las tres fuerzas.

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En 2004, el Congreso había aprobado el Acto Legislativo No 2 sobre reelección presidencial inmediata, alimentado por la difusión mediática oficial de la Seguridad Democrática.

En 2004, el Congreso había aprobado el Acto Legislativo No 2 sobre reelección presidencial inmediata, alimentado por la difusión mediática oficial de la PSD. Al año siguiente, la Corte Constitucional le dio su ‘bendición’, indicando que esa reelección era por una sola vez. Pese a las presiones recibidas, esta Corte se mantuvo en su ley al fallar, cuatro años más tarde, en 2010, la inexequibilidad de una segunda reelección inmediata aprobada por el Congreso el año anterior.

Desde que comenzó la PSD, en 2002, hasta la finalización del primer período del presidente Uribe, cuatro años más tarde, no hubo variaciones importantes en cuanto al énfasis en lo militar y pobreza en lo político. Los cambios fueron producto de improvisaciones ante la ausencia de un plan político-estratégico eficaz, ajustable según evaluaciones periódicas.

Además de improvisaciones –más en el proceso con los paramilitares-, se mantuvo el desbalance entre la confrontación armada con las Farc y el trato político dado a los paramilitares.

Con el ELN, el gobierno buscó –sin lograrlo– voluntad para negociar, con el fin de compensar tal desbalance. En el trasfondo, continuó el Plan Colombia, financiado por Estados Unidos, que desde su iniciación, en 2001, había aportado aproximadamente 600 millones de dólares anuales en promedio.

La ausencia de una visión eficiente en lo militar se prestó a fallas protuberantes. Durante la mayor parte del tiempo, el mando operativo con asesoría gringa no tuvo la capacidad para diseñar una estrategia adecuada y controlar al mismo tiempo las veleidades de mando militar directo del Presidente. Con altos costos no sólo en lo económico sino sobre todo en recursos humanos.

Un balance de resultados durante esos cuatro años muestra la pobreza en resultados puntuales con respecto al objetivo central, las Farc, pues lo que sobresalía era la percepción de éxito derivada de la constante promoción de la PSD.

Pero los actos terroristas disminuyeron realmente, se pudo transitar libremente por las vías principales y se redujeron los ataques a poblaciones y cuarteles. La presión armada sobre esta guerrilla había mermado mucho su capacidad

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bélica, aunque esta reducción no  correspondía al exagerado volumen de recursos empleados.

Fue desastroso asignar cerca de 20.000 efectivos de la Fuerza Pública sin experiencia de supervivencia en la selva para acabar con el Secretariado de las Farc en el sur del país en el marco del Plan Patriota. La malaria, la leishmaniasis, las minas antipersona y los francotiradores afectaron a las tropas.

2007 – 2008: Primeros logros reales y repliegue de las Farc

La situación descrita obligó al nuevo ministro de Defensa, Juan Manuel Santos, a una revisar en 2007 la PSD. La nueva ‘Política de Consolidación de la Seguridad Democrática’ (PCSD) se justificó señalando que los resultados de la PSD habían sido contundentes, pero que era preciso realizar un ajuste para adaptarse al nuevo escenario estratégico, pasando del objetivo inicial de control territorial al de su consolidación.

El nuevo nombre de la política de seguridad reflejó en realidad los pobres resultados obtenidos durante el primer período de Uribe, en relación con los ingentes recursos utilizados en la arremetida contra las Farc, objetivo consistente y columna vertebral de la PSD.

Aunque sin una estrategia adecuada, dado el alto volumen de recursos y el constante acoso militar, se pudieron frenar en forma significativa las acciones de las Farc y se constató una clara disminución de sus fuerzas y de su capacidad operativa. Pero los costos económicos y humanos para las Fuerzas Militares fueron enormes.

Excepto pocos cambios de fondo, como disminuir la concentración de tropas en el sur del país y una mayor movilidad de unidades, otros cambios solo buscaron solucionar problemas recurrentes que estaban socavando la eficacia operativa.

Entre esos cambios se destacan el énfasis e inversión en materia de inteligencia técnica y humana con asesoría internacional de alto nivel, la cooperación efectiva entre las Fuerzas Militares y entre éstas y la Policía Nacional, la mayor importancia dada a capturas y deserciones frente a las ‘bajas enemigas’, y el peso de recompensas por información. Pero lo que no cambió fue el énfasis en lo militar y la pobreza en lo político.

Estos cambios comenzaron a dar resultados positivos, poco perceptibles durante 2007, pero claros en 2008, cuyo cenit fue la publicitada e incruenta ‘Operación Jaque’ con la liberación de reconocidos políticos y ‘contratistas’ norteamericanos secuestrados. Cuatro meses antes, había ocurrido la cruenta y exitosa ‘Operación Fénix’, en Angosturas, Ecuador, que eliminó a ‘Raúl Reyes’, segundo al mando de las Farc.

Si bien esta guerrilla había ganado terreno militar durante el desastre del Caguán, su arrogancia y proyección internacional la llevó a creer que era el cuasi-ejército de un estado en formación y en vísperas de tomarse el poder, por lo que ya no requería apoyarseen principios esenciales de la guerra de guerrillas.

Por eso, recurrieron al ‘repliegue estratégico’, calificativo dado por los medios de comunicación. Además, no se preocuparon por cambiar su estrategia para recuperar la iniciativa. Por ello, en corto tiempo fueron despertadas a la realidad por los ajustes de la Fuerza Pública, sin que se percataran pronto de que seguían siendo sólo guerrillas. También, habían perdido el interés político de apoyarse en sectores de opinión pública y les interesaba más la vía militar que consideraban el fundamento de sus triunfos.

Su ventaja estratégica— la dispersión nacional en muchos frentes — se trocó en desventaja al quedar superados sus equipos de comunicación por los de la Fuerza Pública. La interceptación de comunicaciones de la guerrilla fue definitiva para recibir certeros golpes, sin que asimilaran bien su nueva situación.

Tan solo luego de la ‘Operación Jaque’ se convencieron de su verdadera condición de guerrilla en retirada y de la necesidad de usar su olvidado principio de adaptación permanente.

Aunque habían recibido numerosos golpes — algunos realmente significativos — lograron reorganizarse dentro de la concepción tradicional de guerra de guerrillas, alimentada por su larga experiencia en un territorio nacional apropiado para esa clase de contienda. En este ambiente, recuperaron parte de la iniciativa al propinar repetidos golpes de mano a la Fuerza Pública. (Continuará…)

* Este análisis para Razón Pública es la adaptación de un estudio más amplio que apareció en la revista Análisis Político (Numero 73 Septiembre – Diciembre de 2011) bajo el título “Una visión de la seguridad en Colombia”.

**  Sociólogo, Profesor Honorario de las universidades Nacional de Colombia y de Los Andes.

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