El proyecto de ley que acaba de presentar el gobierno tiene una buena intención, pero se basa en supuestos totalmente equivocados acerca de cómo funcionan las finanzas de la educación superior de calidad, la investigación científica y la innovación tecnológica. Mejor sería decirnos la verdad.
Jorge Iván González*- Edna C. Bonilla Sebá*
Propósitos loables
El gobierno acaba de presentar un proyecto de reforma a la ley 30 de 1992[1], principal norma que regula la educación superior en Colombia. En realidad no es una simple reforma. Va más allá. Es una nueva concepción de la educación superior, que ahora se consideraría como un "servicio público cultural". 
De acuerdo con la norma, el gobierno quiere calidad. Y este propósito es loable. Los artículos 147 y 148 del proyecto son clarísimos.
"Las Instituciones de Educación Superior deben asumir como uno de sus objetivos el desarrollo de investigación científica, técnica y artística, así como la formación de investigadores y abordarán tanto la investigación básica, como la investigación aplicada y la innovación".
- Y en el 148:
- como en el caso del crédito, es condonable en función del ingreso, y no sesga la escogencia de carrera;
- combina capacidad de pago y beneficio, y
- el control administrativo no es complejo.
"La actividad y dedicación investigadora y la contribución al desarrollo científico, tecnológico o artístico de los docentes e investigadores de las Instituciones de Educación Superior, será un criterio para determinar la calidad y eficiencia de las Instituciones de Educación Superior".
Estos dos artículos pretenden, como debe ser, que las Instituciones de Educación Superior (IES) cumplan con los más altos estándares de calidad. Se aspira a que las IES avancen en investigación básica, investigación aplicada e innovación. Esta disposición se aplica a todas las IES – públicas y privadas.
Supuesto equivocado
Cuando se comparan estos propósitos loables con la financiación, se llega a una conclusión elemental: es imposible conseguir los estándares requeridos con el modelo de financiación propuesto. Esta conclusión se extiende tanto a las IES públicas como a las privadas (con ánimo o sin ánimo de lucro).
Para el gobierno, el sistema de financiación es compatible con la excelencia, porque parte de un diagnóstico equivocado: supone que la educación de calidad opera con costos marginales decrecientes.
El costo de un servicio es marginalmente decreciente sólo cuando se puede ofrecer a cada nuevo usuario a un costo inferior al del anterior. En la literatura económica de los años treinta, el ejemplo clásico fue el faro. Una vez que el faro está instalado y en funcionamiento, el costo de prestar el servicio a un nuevo barco es casi cero. La pregunta por la financiación del faro se convirtió en una de las discusiones más apasionantes de la política pública de aquellos años.
En las sociedades contemporáneas, la telefonía celular es un buen ejemplo de un servicio con costos marginales decrecientes. Una vez que el satélite se ha instalado, el costo de la operación va disminuyendo a medida que se conectan nuevos abonados. Cuando el número de minutos crece, el costo del último minuto se acerca a cero. Cuando los costos son marginalmente decrecientes, se dice que en la producción de ese bien o servicio hay "economías de escala".
Ni este gobierno – ni mucho menos los de Uribe I y II – han entendido que la educación y la salud de calidad tienen costos marginales crecientes. Esta realidad va en contravía del diagnóstico subyacente al proyecto de ley.
El costo marginal creciente significa que se tiene que incurrir en un costo mayor a medida que se va avanzando en la innovación, en los descubrimientos en ciencia y tecnología, y en la calidad de los doctorados. En la formación de doctores no hay economías de escala. Todo lo contrario.
Una tesis de excelencia, por ejemplo, requiere más dedicación a medida que el conocimiento se hace más complejo. En salud sucede más o menos lo mismo. Aumentar la esperanza de vida de 78 a 79 años es muchísimo más costoso que subirla de 30 a 40 años.
Ese no es el remedio
El proyecto de ley propone modalidades de financiación que no responden a la dinámica de costos marginales crecientes que tienen la educación y la investigación de calidad. Por el lado de las IES públicas, el aumento de la financiación que propone el gobierno es absolutamente insuficiente. Y por el lado de las IES privadas (con y sin ánimo de lucro), los costos de una investigación de calidad serían tan altos que la matrícula tendría que ser escandalosamente elevada. Este lujo no se lo puede dar ninguna IES privada.
Puesto que la matrícula no puede ser demasiado alta, la ciencia y la investigación de punta no se desarrollarán en la universidad privada. Adicionalmente, si la matrícula sube, el acceso de los pobres será más difícil. Bajo estas circunstancias, los artículos 147 y 148 de la propuesta de ley apenas son declaraciones rimbombantes, vacías de contenido.
Lo público y lo privado
En los países desarrollados, la investigación de punta se financia con recursos públicos abundantes. No puede ser de otra manera. Ninguna empresa privada montaría un laboratorio para seguir la ruta de una supernova o para ampliar la extensión y la velocidad de los aceleradores de partículas. La investigación de punta tiene que ser financiada por el Estado. No hay otro camino.
Los leves aumentos que propone la ley para la financiación de las universidades públicas, o para apoyar los fondos de investigación a los que tendrían acceso las universidades privadas son claramente insuficientes. Son ridículos frente a las exigencias de una educación científica y de calidad.
Este proyecto de ley desconfía de la universidad pública y pone una esperanza exagerada en las universidades privadas con ánimo de lucro. Ambas extrapolaciones son dañinas. Es necesario reducir la desconfianza frente a lo público y mitigar la esperanza con respecto a lo privado.
Tiene razón el gobierno en dudar de algunas universidades públicas de pésima calidad y que realmente han malgastado los recursos. Pero, al mismo tiempo, universidades como la Nacional, la de Antioquia y la del Valle presentan los mejores resultados académicos en términos de formación, investigación y extensión.
También tiene razón el gobierno en confiar en algunos incentivos de mercado y de competencia. Sin duda, en el mundo de la academia y de la ciencia la competencia meritocrática es sana. Pero el hecho de que la institución tenga ánimo de lucro no es una garantía intrínseca, ni de calidad ni de eficiencia.
El gobierno debe recordar que los incentivos no dependen solamente de la naturaleza privada o pública de la institución. La universidad norteamericana ha sido exitosa porque conjuga financiación pública con una dura competencia meritocrática. Adicionalmente, ha logrado alianzas público-privadas exitosas. En la universidad colombiana esta alternativa no ha sido relevante.
La principal fuente de recursos de las IES privadas en la matrícula. Y en cuanto a las IES públicas, el proyecto de ley olvida en su diagnóstico que varias han mejorado sus recursos propios de manera importante por las vías de los posgrados y los programas de extensión.
Inestables y escasos
El artículo 105 del proyecto asocia el financiamiento de la educación superior con el ciclo económico, es decir, con la tasa de crecimiento del PIB. Este es otro error de diagnóstico: la ciencia y la innovación no dependen del ciclo de la economía. Además, la financiación resultante se queda corta, aún en el mejor de los escenarios de crecimiento.
Supongamos con optimismo que el PIB crece 7,5 por ciento. En tal hipótesis, dice el artículo 105, el presupuesto de las IES públicas aumentaría el 50 por ciento de la tasa de crecimiento, es decir 3,75 por ciento. Esta mayor financiación a duras penas compensaría los cambios en cobertura. Si el año siguiente el PIB crece 4 por ciento, las IES públicas aumentarían sus ingresos en 30 por ciento de la tasa de crecimiento del PIB, es decir 1,2 por ciento.
Repitamos que estos recursos adicionales son claramente insuficientes frente a los buenos propósitos de los artículos 147 y 148. Pero además, como son cíclicos, las universidades no podrían montar proyectos de lago plazo, porque nunca sabrán cuál será el comportamiento del PIB en los años siguientes.
El artículo 106 dispone que entre el 2012 y el 2019 la Nación girará recursos adicionales al Ministerio de Educación, que serán distribuidos entre las IES públicas de acuerdo con los siguientes criterios: cobertura, productividad académica de los docentes, formación de los profesores, promoción de la investigación y la innovación. Pero, de nuevo, los montos son ínfimos (1 por ciento en el 2012, 2 por ciento en el 2014 y 3 por ciento entre el 2014 y el 2019).
Una buena idea
El artículo 117 asocia la equidad de acceso a la educación superior para "personas de escasos ingresos económicos" con una "política general de ayudas y créditos", que pueden ser condonables.
El artículo 99 trae una novedad que debe impulsarse: el otorgamiento de créditos que pueden ser condonados, dependiendo de los ingresos que tenga el egresado: "El valor de la matrícula podrá ser cobrado al estudiante al inicio o durante el periodo académico, o diferir su pago parcial o totalmente para cuando el estudiante se haya graduado, vinculado al mercado laboral y superado un nivel de ingreso, de acuerdo con la reglamentación que expida cada institución para tal finalidad".
Esta idea es novedosa en Colombia – ya ha sido aplicada en otros países – y merece ser bienvenida e impulsada[2], porque no sesga la escogencia de la carrera hacia las "más rentables".
Habría otras variantes de financiación que también deben considerarse. Hace dos años realizamos un estudio que mostraba las posibilidades de cobrar una contribución especial (del 5 por ciento sobre la renta líquida gravable) a los estudiantes egresados de las universidades públicas que tengan suficiente capacidad de pago[3]. Es decir, estaría en cabeza de aquellos contribuyentes – que habiendo sido estudiantes de una universidad pública – se conviertan en declarantes de renta, dado su nivel de ingreso.
Esta contribución, que por definición está asociada con el ingreso, tendría tres ventajas:
De acuerdo con nuestros cálculos, en pesos del 2004, el gobierno podría recibir $1.2 billones por año.
Las soluciones de financiación a los estudiantes (créditos subsidiados, créditos condonables por ingreso, contribución sobre la renta líquida gravable), no resuelven los problemas fundamentales de la educación pública. Estas modalidades facilitan el acceso y pueden mejorar la cobertura, pero no constituyen la solución financiera.
Digámonos la verdad
La educación de calidad sólo es posible si el Estado asume seriamente el reto y actúa en consecuencia. Puesto que en el proyecto de ley las modalidades de financiamiento son apenas remiendos, lo lógico sería que el gobierno eliminara los artículos referentes a la calidad y sólo se dejaran las referencias al aumento de cobertura.
De esta manera el proyecto de ley sería consistente y los colombianos dejaríamos de soñar con una educación de calidad. Además, una enmienda así sería más coherente frente a la estrecha perspectiva de la regla fiscal que ahora se discute en el Congreso.
*Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí.
* Profesora de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido subdirectora del Centro de Investigaciones para el Desarrollo -CID- y Gerente de la Caja de Vivienda Popular y Secretaria Distrital de Hábitat. Actualmente es Directora Nacional de Extensión de la UN y consultora e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos.
Notas de pie de página
[1] Ver el proyecto de ley haciendo click aquí.
[2] La tesis doctoral de Consuelo Gutiérrez (Políticas de Financiación de la Educación Superior: Análisis Teórico y Formulación de una Propuesta para Colombia, Tesis de grado, Doctorado en Ciencias Sociales, Niñez y Juventud, Universidad de Manizales, Cinde, Bogotá, 2010), hace un cuidadoso análisis de las modalidades de créditos condonables en función de la capacidad de pago.
[3] GONZALEZ Jorge., BONILLA Edna., 2008. "La Financiación de la Universidad Pública Mediante una Contribución", en Financiación de la Educación Superior: Dilemas y Desafíos de la Universidad Pública Colombiana para el Siglo XXI, Universidad Nacional, Bogotá, 2008, pp. 41-58.
