Drogas en las Américas: el Informe Insulza, una visión desde adentro

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Análisis autorizado y ponderado del contenido de los estudios de base y de los escenarios futuros. Es necesario cambiar el foco de atención: de las sustancias psicoactivas a los seres humanos.

Francisco Thoumi*

Tarea cumplida

Hace una semana, el Secretario General de la OEA, José Miguel Insulza, entregó el informe sobre las drogas en América Latina que había solicitado por la Cumbre de las Américas de hace un año en Cartagena. La Cumbre instruyó a la OEA para estudiar el problema de las drogas y presentar “escenarios” sobre lo que podría suceder en los próximos años.

El estudio no se proponía hacer recomendaciones, sino sentar las bases para un debate que basado en evidencia científica — permita avanzar en la formulación y la puesta en marcha de las políticas de drogas, trascendiendo en lo posible las posiciones ideológicas o las basadas en emociones y sentimientos.

Los escenarios, por su parte, sin el ánimo de plantear proyecciones, debían presentar historias sobre cómo podría evolucionar la situación durante los próximos doce años. Estas historias debían ser “(…)relevantes,desafiantes,fac­tiblesyclaras, puesto que solo así serán útiles para los diálogos estratégicos que emprenderán los líderes del hemisferio sobre la mejor forma de enfrentar la problemática de las drogas.”

El mandato de la Cumbre fue un gran desafío para la OEA, un organismo donde las posiciones deben reflejar intereses nacionales y los argumentos científicos que se seleccionan buscan, por lo general, apoyar dichos intereses.

Las drogas actúan como detonantes que agravan muchos problemas sociales, pero no son causa de ellos.

A pesar de estos obstáculos, la OEA hizo un esfuerzo encomiable para involucrar a profesionales con experiencia práctica, funcionarios encargados de formular y poner en marcha políticas de drogas dentro y fuera del Estado, académicos y políticos expertos en el tema.

Estudios de base

Se produjeron seis informes sobre temas importantes:

Por ejemplo, las drogas ilegales son una carga para la economía legal, debilitan el tejido social y la gobernabilidad democrática. De ahí la importancia de fortalecer la integración y la cohesión social, las instituciones (normas de comportamiento), el Estado y la sociedad civil.

También cubren las drogas sintéticas, las nuevas drogas psicoactivas que han surgido en los últimos años, los problemas causados por las farmacias de internet, y el creciente uso recreativo de drogas legales. Los estudios pintan un cuadro bastante acertado de la complejidad creciente de la producción, el tráfico y el consumo de drogas.

De igual manera se muestra cómo frecuentemente las políticas que atacan la economía de las drogas acaban por tener graves consecuencias colaterales, como aumentar la violencia y socavar la legitimidad del Estado.

• Drogas y salud pública:resume los efectos de las drogas sobre el cuerpo humano, evalúa la situación del consumo en el hemisferio y subraya la relación entre medio ambiente y conducta individual. Concluye que se precisa un enfoque integral para prevenir y tratar lasadicciones — incluyendo a las drogas legales — y para rehabilitar a los adictos.
• Drogas y desarrollo:resalta los factores sociales de riesgo como la desigualdad, la exclusión social, las crisis económicas, la corrupción, la debilidad del Estado y la falta de gobernabilidad, que hacen vulnerables a los países latinoamericanos y caribeños. Estos factores son un caldo de cultivo para la producción, el tráfico y el consumo de drogas: así, las drogas actúan como detonantes que agravan muchos problemas sociales, pero no son causa de ellos.
• Producción y oferta de drogas, fármacos y precursores químicos. La economía del narcotráfico:estos estudios se complementan entre sí y resumen la evidencia empírica sobre los cultivos ilegales, los precursores químicos, las rutas del narcotráfico y los precios de las drogas a lo largo de la cadena de distribución y lavado de dinero.
• Drogas y seguridad:resalta el estrecho y creciente vínculo entre las drogas ilegales y la criminalidad organizada que socava la seguridad de varios países del continente. Este vínculo produce niveles de violencia muy altos y promueve otros tráficos ilegales: armas, personas, y precursores químicos.
• Alternativas legales y regulatorias:explora varias hipótesis sobre las posibles consecuencias de cambios en las políticas actuales. Este trabajo demuestra que hay poca evidencia empírica disponible para medir los costos y los beneficios de una posible legalización. En particular, no es posible pronosticar cuál sería el efecto sobre el crimen organizado y los niveles de adicción. Sin embargo, presenta algunas consecuencias que podrían surgir de diferentes modelos de disponibilidad de drogas psicoactivas.

Los estudios anteriores sirvieron como insumos para que el Secretario General elaborara su propio informe y han sido publicados como anexos del mismo. Cada informe fue elaborado por un grupo de expertos independientes. La diversidad de disciplinas y de antecedentes de los autores llevó a que los estudios no resulten plenamente coherentes entre sí, aunque tienen gran riqueza de ideas.

Los estudios pintan un cuadro bastante acertado de la complejidad creciente de la producción, el tráfico y el consumo de drogas.

Adicionalmente, los estudios fueron editados por personal de la Comisión Interamericana Contra el Abuso de Drogas (CICAD) de la OEA. Como resultado, el Informe Insulza no refleja todas las posiciones y opiniones expresadas por los autores originales. Sin embargo, vale destacar que la mayoría de los expertos concordó en la necesidad de cambiar el énfasis de las políticas actuales y formular nuevas estrategias enfocadas en el ser humano.

Cuatro escenarios

Los escenarios posibles — ofuturibles— fueron elaborados según la metodología de Planeación por Escenarios propuesta por Adam Kahane, usada por ejemplo en el proyectoDestino Colombia, que en 1997-1998 formuló cuatro escenarios, dos de los cuales coincidieron de manera aproximada con los gobiernos de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe.

Para elaborar los escenarios, la OEA convocó a 56 personas entre políticos, jueces, policías, militares, académicos, periodistas, expertos en salud pública, criminólogos, penalistas, toxicólogos, diplomáticos: una fauna diversa, con opiniones diferentes y frecuentemente enfrentadas, que incluyó a prohibicionistas y a “legalizadores” furibundos, así como a una diversidad de personas con posiciones entre ambos extremos.

Los escenarios se elaboraron durante dos intensas sesiones — de 3 y 4 días, respectivamente — en un hotel aislado con el objeto de forzar la convivencia; al final del proceso se había alcanzado un alto grado de respeto y tolerancia, lo cual mostró la factibilidad de desarrollar debates serios sobre un tema tan controversial y emotivo como éste.

Los cuatro escenarios no son parejos en su grado de destalle. En realidad, hay dos escenarios fundamentalmente diferentes que pueden complementarse con los otros dos. Es posible que los desarrollos futuros sean una combinación de todos los escenarios y de otros posibles. Sin embargo, conviene presentarlos separadamente para comprender mejor las fortalezas y las debilidades de los factores que afectan los asuntos relacionados con las drogas:

En este escenario se mantendrá el enfoque principal de las políticas, pero se reconocerá que no han logrado las metas propuestas y se buscará mejorarlas. El resultado será disminuir los problemas actuales a niveles socialmente tolerables.

Este escenario difiere del anterior en un punto clave: considera que el uso de drogas es una conducta que puede implicar altos costos personales y sociales, pero que no es posible eliminarla: la adicción es un mal crónico de las sociedades semejante a la diabetes, y no un tumor que pueda ser extirpado. Por consiguiente, se trata de aprender a vivir mejor con las drogas, en vez de tratar de eliminarlas.

El escenario prevé experimentos con mercados de marihuana — muy regulados por parte del Estado — para evitar grandes aumentos en la adicción. El escenario también prevé programas especiales para cultivadores de coca, marihuana y amapola, y para pequeños traficantes.

El escenario reconoce que los avances en este campo son difíciles y que las reformas pueden fracasar. Por eso, el seguimiento de esos experimentos debe ser muy riguroso, incluso para reversarlos si no funcionan. Este escenario también ofrece varias alternativas con respecto al régimen internacional de control de drogas, que deberá ser modificado para permitir el uso recreativo.

Frecuentemente las políticas que atacan la economía de las drogas acaban por tener graves consecuencias colaterales, como aumentar la violencia y socavar la legitimidad del Estado.

Los desarrollos previstos por “Caminos” son lentos y cautelosos: solamente llevarían a la legalización generalizada de la marihuana y del uso tradicional de la coca en las Américas, hacia 2025.

Por ejemplo, dejarían de perseguir el tráfico de drogas por sus territorios. Esto tendría efectos sobre países vecinos que tendrían que fortalecer sus controles fronterizos pero posiblemente disminuiría los homicidios en el país tolerante. Ya hacia 2025, una consecuencia de esta ruptura sería el fortalecimiento político de las organizaciones traficantes en algunos países. Otra consecuencia sería un aumento en las tensiones entre países, lo que podría llevar a situaciones conflictivas difíciles de prever.

• “Juntos”:se daría bajo el supuesto de mantener el enfoque de las políticas actuales, que serían más eficientes al aprender de las experiencias del pasado: por ejemplo, el desarrollo alternativo será más integral, los encarcelados recibirán apoyo para su resocialización, el lavado de activos será más difícil, los casos de fortalecimiento comunitario exitosos serán más frecuentes.
• “Caminos”:muestra diversas maneras como países o estados — como Colorado y Washington — frustrados con las políticas actuales, empiezan a experimentar con la admisión del uso recreativo de la marihuana.
• “Resiliencia”:se basa en reconocer que ante el embate de los cambios tecnológicos y sociales, los factores de riesgo arriba mencionados hacen que las sociedades sean semejantes a organismos con bajas defensas: terminan infectándose con la producción, el tráfico y el consumo de drogas y con otros males como la violencia, la amenaza de las pandillas, la sobrepoblación carcelaria y la exclusión social relacionada con las drogas. Esos fenómenos no tienen causas directas, sino que resultan de procesos evolutivos complejos.

  En este escenario, la sociedad reacciona para fortalecer sus comunidades y levantar defensas ante las amenazas externas. Las soluciones se basan en la evidencia empírica y en el pragmatismo:

  – programas de buenas prácticas, que ya se han puesto en marcha parea prevenir el consumo de drogas;

  – refuerzo a los programas de desarrollo alternativo, que deben proporcionar opciones de sustento viables;

  -tribunales de drogasytribunales comunitarios,que proporcionen alternativas al encarcelamiento de pequeños infractores.

  Las medidas tomadas dentro de este escenario no se generalizarían rápidamente, pero reflejan la fortaleza fundamental de las comunidades que reconocen sus debilidades y proponen soluciones desde la base: de abajo hacia arriba.

  La lentitud del proceso es su mayor riesgo, pues en algunos casos llevaría al desaliento y al abandono de los programas. Este escenario requiere cooperación internacional y de los gobiernos centrales, que también deberán reconocer la fragilidad de sus sociedades.

• “Ruptura”:especula sobre lo que sucedería si no se logran resultados concretos en unos tres años y algunos gobiernos, especialmente en Centroamérica, deciden flexibilizar sus políticas para solucionar sus problemas en forma independiente.

Reacciones iniciales

Resulta interesante saber que ningún participante en la elaboración de los estudios de base del informe quedó satisfecho. En realidad, todos tienen objeciones — algunos más que otros — a puntos específicos o a la forma como unos temas han sido tratados en el informe. Esta podría ser una buena señal, dada la diversidad de posiciones de quienes participaron en los estudios base.

Sin embargo, en la reunión de la CICAD de la semana anterior, muchos de los delegados expresaron su satisfacción con el informe. ¡Sin duda, los políticos quedaron más satisfechos que los expertos!

El mandato recibido por la OEA fue bastante claro: elaborar un estudio que permitiera hacer avanzar el debate. Según los delegados a la CICAD, esta meta se logró. Por ejemplo, muchas delegaciones concordaron en que el informe no habría sido posible hace cinco años y que el permite hablar abiertamente de la posibilidad de legalizar la marihuana y de despenalizar ampliamente el consumo de otras drogas.

En la reunión de la CICAD de la semana anterior, muchos de los delegados expresaron su satisfacción con el informe. ¡Sin duda, los políticos quedaron más satisfechos que los expertos!

Pasos a seguir

Pese a las críticas eventuales de expertos y académicos, la OEA cumplió con su tarea. Es cierto que los cambios sugeridos por el informe no son radicales, pero el Informe Insulza abre oportunidades de debate y de política que antes no parecían posibles.

Ahora, el problema de los gobiernos es cómo utilizar el informe para hacer avanzar el debate:

• En Estados Unidos, el debate sobre la legalización del uso recreativo de las drogas controladas ha sido interno, sin tener en cuenta el régimen internacional de control de drogas.
• En América Latina se ha tenido mucho más en cuenta este régimen. Es posible que la ONU no pueda hacer cumplir las normas internacionales si algunos países latinoamericanos empiezan a violarlas, permitiendo el uso recreativo de la marihuana, dejando de perseguir a los campesinos cultivadores, dejando de encarcelar a los pequeños traficantes…

Los gobiernos que quieran hacer avanzar el debate sobre las drogas deberán decidir si simplemente toman medidas sin hacer caso del régimen internacional de control o si agarran el “toro por los cachos” y presentan ante la ONU propuestas que modifiquen la piedra angular del régimen: la prohibición total a los usos no médicos o científicos de las drogas controladas.

En otras palabras, si van a buscar un cambio de régimen para tolerar usos recreativos controlados de dichas drogas o simplemente van a desecharlo. De adoptar esta segunda opción, han de reconocer un problema serio: en un mundo globalizado, es necesaria la regulación internacional de las drogas psicoactivas adictivas. Ahora, el balón está del lado de los gobiernos.

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