“Bogotá es la quintaesencia de todas las cosas colombianas. Es una ciudad de arquitectura futurística, museos brillantes y todo lo último en estilos y artefactos, y ofrece una vibrante y diversificada vida cultural. Sin embargo, es también una ciudad de tugurios, gamines, pordioseros, atascamientos de tráfico y graffitis. No es un lugar elegante, ameno o pacífico, sino que es una mezcla rara de todo, desde la pobreza opresiva hasta la deslumbrante prosperidad, que da al recién llegado una impresión de desorden visual y mental”.

JICA (1999), Informe final sobre autopistas y vías de buses, sección Cultura y estética, página 342.

Cambio de alcalde

La cooperación japonesa involucró por lo menos tres gobiernos de Bogotá (Castro, Mockus-Bromberg, Peñalosa) y dos gobiernos nacionales (Gaviria, Samper).

La consultoría, lista para iniciar labores a finales de 1994, preguntó el interés del nuevo alcalde. Mockus la acogió con entusiasmo. En la misma situación se encontraba la oferta de complementar la cooperación con el estudio de factibilidad de las autopistas urbanas y las troncales prioritarias.

Todo estaba listo para comenzar, pero la cooperación japonesa quería saber si el nuevo alcalde Enrique Peñalosa estaba interesado.

“No, gracias… o bueno, si toca…”

La reunión de empalme tuvo lugar en el despacho de la Alcaldía semanas antes de culminar el período.

En presencia de los funcionarios japoneses, le expliqué a Peñalosa el motivo de la reunión. Tras oír mi exposición, el nuevo alcalde dijo que le interesaba asesorías en dos temas:

• Un estudio sobre taxis, y
• Un estudio para construir una avenida detrás de los cerros tutelares de Bogotá, de norte a sur, con túneles que atravesaran la montaña para conectar con las avenidas oriente-occidente que llegan hasta el río Bogotá, como la calle 63.

Yo no podía creerlo, y me temo que los expertos japoneses tampoco, aunque mantenían la conocida expresión impávida de su cultura diplomática. Dijeron diplomáticamente que sí, y Peñalosa estaba listo para abandonar una reunión que ya había terminado, cuando yo intervine para despejar un equívoco. Expliqué que, dado el cambio del tema de la consultoría, comenzaría un nuevo trámite ante las autoridades japonesas. Pasarían meses hasta su eventual aprobación; después vendría la redacción de los términos de referencia y los estudios comenzarían posiblemente unos meses antes de terminar el mandato del nuevo alcalde.

Peñalosa preguntó a los japoneses si la mía era una descripción adecuada de lo que pasaría. Con la expresión impávida de su cultura diplomática, asintieron. Entonces Peñalosa sentenció, más o menos: ‘Ah, si es así, entonces hagan su estudio de troncales y autopistas urbanas’.

Lea en Razón Pública: Dossier móvil sobre el trancón, 8. ¿Plan Maestro, Metro o Plan Maestro y Metro?

Los consultores dan para todo

¿Se cumple eso de “el cliente siempre tiene la razón” en las consultorías contratadas por el sector público? La respuesta depende de los talantes del consultor y contratante.

En ocasiones, el contratante busca un consultor que le avale una conclusión preconcebida, no importa qué tan traída de los cabellos sea. Consultores hay para todo, y muchos se prestan a esto. “Los contratos son sagrados”, o algo parecido, decía Mockus.

La Universidad Nacional más de una vez perdió opciones de contratos cuando respondió al futuro contratante ‘usted no me contrata bajo la condición de llegar a las conclusiones que deberían ser el resultado del estudio’, y el contratante en todo caso consiguió quién le hiciera el trabajito.

En otras ocasiones al consultor se le pregunta así: ‘voy a hacer esto; dígame la mejor manera de hacerlo’. En nuestro tema de metro o troncales, un técnico colombiano preguntó a un experto que ofreció el Banco Mundial por qué no se había opuesto al metro de Bogotá pese a que claramente no era lo que había que hacer en ese momento. Su respuesta fue, palabras más palabras menos, ‘si en todo caso lo van a hacer, hay que ayudar a que cometan la menor cantidad de errores posible’.

Es común hablar de las acciones sugeridas por los consultores como si fueran ordenadas por éstos. A veces el actor público lo dice para lavarse las manos: ‘es que no lo digo yo, lo dijeron tales’, con la idea que ‘tales’ sea tomado por la audiencia como Tales de Mileto, un argumento de autoridad intelectual.

En el caso de las autopistas urbanas, por ejemplo, hubo una gran discusión  sobre su conveniencia. Fueron los argumentos los que condujeron a incorporarlas en el informe final, además, como obras prioritarias, eso sí, supeditadas a que fueran financiables con peajes. Pero la decisión de incluirlas no fue de los consultores sino del gobierno distrital de ese momento.

¿Cuál habría sido el contenido del informe si el gobierno distrital hubiera dicho que no a las autopistas urbanas? Posiblemente, habría incluido algunos párrafos ‘elegantes’ sobre las consecuencias de no incluirlas (¿es elegante, y al mismo tiempo realista, el párrafo introductorio de este artículo, un parrafito entre casi 400 páginas?).

Hay que tener en cuenta, además, que los consultores no eran contratistas, sino ejecutores de una acción de cooperación internacional Norte-Sur, con transferencia de tecnología. Ambas partes saben –o deberían saber– que están en el ambiente de la diplomacia.

Paréntesis necesario sobre la cooperación internacional

La Gran Charlatanería Universal ha difundido la idea de que los organismos multilaterales de crédito, en particular el Banco Mundial, ‘ordenan hacer cosas’, y entonces se denuncia a los gobiernos porque ‘se someten al imperialismo’.

Mi experiencia es que esto está muy alejado de la realidad. Los organismos multilaterales de crédito pueden tener una política sobre lo que les parece que técnicamente conviene, y abren líneas de crédito y asesoría en esa dirección. Si un gobierno lo toma o lo deja, es cosa de él.

En general, los gobiernos prefieren estos créditos por cuatro razones:

• Porque tienen mejores condiciones de pago (intereses, plazos, períodos muertos, etc.).
• Porque vienen acompañados de asesoría técnica de alto nivel, generalmente donada por la entidad multilateral.
• Porque tienen instrumentos para promover (por no decir la ridícula palabra “garantizar”) la idoneidad de los contratistas que ejecutarán.
• Porque garantizan continuidad, a diferencia de, por ejemplo, un crédito de la banca comercial. El dinero es para hacer lo que se acordó como acción pública, y no puede ser cambiado al capricho de quien sucederá al gestor público que lo tramitó.

El pasado tiene peso

Por las razones que dije más arriba, los consultores tuvieron en cuenta que — tanto en el informe de JICA que ya reseñé como en el que estoy reseñando ahora—, las acciones de gobierno ya incluidas en el Plan de Desarrollo que se estaba discutiendo en el Concejo.

El primer informe incluyó en el Plan Maestro los proyectos del Plan de Desarrollo vigente, como la troncal de la Calle 80. También tuvo en cuenta que el gobierno nacional estaba insistiendo en que Bogotá se le apuntara a un metro.

Al comenzar este segundo informe ya se conocía el corredor del metro de FONADE y ya había un CONPES, el 2999 de 1998; además, ya estaba en el plan de desarrollo la intención de hacer troncales de lo que después se llamó Transmilenio.

En el caso del primer informe conozco las discusiones entre los asesores y los funcionarios distritales, que no necesariamente quedan consignadas en los informes. En el caso del segundo informe, no. Mi reseña se basa en el contenido del texto, en la comparación con el primer informe y en el impacto que tuvo el resultado. Tengo entendido que el alcalde no asistió. No sé quién recibió el informe ni dónde se archivó (conseguí una copia de milagro para este ejercicio). No encontré ninguna información de prensa que diera cuenta de que esta segunda etapa de JICA existió.

JICA 2

El estudio comenzó en abril de 1998 y culminó en marzo de 1999. En los tres meses posteriores a marzo los consultores trabajaron en Japón. Tras los ajustes solicitados por la contraparte colombiana a un borrador del informe final, el texto fue entregado en junio. No sé si hubo un informe oficial en inglés; en todo caso, la versión en español es pésima, y hay que hacer piruetas para entenderla.

Según parece fue una entrega impersonal. No he podido conocer nada sobre las orientaciones que dieron los funcionarios, cuáles fueron sus comentarios al borrador, ni cómo fue la discusión. Todo indica que se cumplieron las formalidades y se acabó (quedo a la espera de que me ayude alguna persona que haya estado involucrada). La existencia de la cooperación japonesa solamente se menciona en una nota al pie de página en el ya mencionado CONPES 2999 de 1998 sin tenerla en cuenta para nada, y el CONPES 3093 de 2000 (Transmilenio) no menciona para nada ni JICA1 ni JICA2.

En la primera reunión (abril de 1998), se precisaron los intereses del gobierno distrital, que se expresan en el mapa siguiente (en el mapa el norte es hacia la izquierda).

Autopista urbana – Primer anillo

Entre las condiciones que se impusieron estuvo la siguiente: la vía sobre la cual se construya una autopista urbana debe tener como mínimo seis carriles.

En nuestra estrecha ciudad, esto deja muy pocos candidatos en el Distrito Central de Negocios (CBD). Además, buena parte de la carrera 7ª, sobre la cual JICA1 proponía una autopista de dos carriles en una dirección, queda por fuera porque allí vendría el metro subterráneo de FONDADE, cuya ruta ya forma parte de las hipótesis de JICA2.

La imposición es comprensible, dado el impacto urbano del viaducto. En todo caso, a primera vista estas condiciones impuestas reducen el impacto deseado sobre movilidad de la zona que se pretendía atender.

Las alternativas que se estudiaron fueron muy distintas de las había sugerido JICA1.

Teniendo en cuenta que lo que más ha faltado en Bogotá es una política seria frente al automóvil  —tema hoy conflictivo en el debate sobre el corredor verde— es interesante ahondar un poco en el tema.

Con un abanico tan estrecho de opciones, finalmente, se estudiaron las tres alternativas de la figura:

La alternativa 1 concuerda algo con la propuesta de Enrique Peñalosa en el empalme de JICA. Más o menos, Peñalosa consiguió que le hicieran el estudio que había solicitado. Los costos la hacían imposible.

Comparando las tres alternativas, la tercera se mostró como la ruta óptima. Se estudió a fondo y se llegó a la conclusión de que “desde el punto de vista técnico, medio ambiental y económico el proyecto es factible”.

La autopista se localizaría sobre las siguientes vías:

Con las siguientes características:

*No coincide con la longitud total del cuadro anterior.

Aunque el flujo de automóviles previsto permite que este primer anillo —que no es tan anillo— se puede construir bajo la modalidad de concesión, su impacto sobre la velocidad en el resto de vías para 2015 no es apreciable, a diferencia de la red propuesta por JICA1.

Troncales

De acuerdo con el cronograma entregado en diciembre de 1996 las troncales del corto plazo estaban organizadas como muestra el cuadro siguiente.

Hay que tener en cuenta lo que tanto JICA como el gobierno de Mockus-Bromberg entendieron como “corto, mediano y largo plazo”: no se trataba de proponer “la solución al problema de la movilidad en Bogotá” con un metro, un SITM quimérico para construir tres líneas de metro en diez años, ni dos troncales robustas imitando las cuales en 15 años todo quedaría resuelto.

El Plan Maestro reconocía que hay que actuar desde el corto plazo para que en el menor tiempo posible vayan mejorando las condiciones de movilidad de la mayor cantidad de personas. Esto implica proceder gradualmente en cumplimiento del Plan y enfrentar las condiciones que vayan resultando de ese plan. Y es que eso de “solución el problema de la movilidad” no existe, aunque los políticos se desgañiten proponiéndolo.

La lista de troncales no coincidió con los intereses del nuevo gobierno. Por una parte, porque sobre la Avenida 1º de mayo vendría el metro, así como sobre la calle 68. Digo “sobre” porque en estos tramos el metro de FONADE era elevado. Otra integrante de la lista original ya se estaba construyendo como troncal, la calle 80. Bajo la carrera 7ª en el 2005 habría un metro. Ya no habría metro por la NQS en el 2020 como se había previsto en el plan maestro.

El abanico de modalidades de operación para los corredores era el siguiente:

Los consultores hicieron un extenso trabajo de campo, midiendo en los corredores seleccionados el número de vehículos y personas que usaban cada corredor, entrevistando a pasajeros sobre origen y destino, sobre disponibilidad a pagar por zonas, es decir, por distancia recorrida en lugar de que los viajes cortos subsidiaran los largos. También analizaron las rutas de buses que tenían aprobación para circular por los corredores, y entrevistaron a los empresarios sobre su disponibilidad para rediseñar el negocio. Esta tabla resume el resultado, aunque hay bastante consideraciones adicionales.

Ya que está de moda el problema de la Avenida Carrera 7ª, vale la pena notar que, en ese momento, se proponía una vía troncal con carril preferencial a la derecha y buses con capacidad para 100 pasajeros.

Evaluación, hoy

Inconsistencias, repeticiones y redacción deficiente pueden ser muestras de que el informe JICA2   se hizo con poco interés.

Ya parecía claro para ambas partes que estaban cumpliendo con “su estudio de troncales y autopistas urbanas”. El enfoque básico, afín al talante de Mockus en su primer gobierno, que fue quien tomó las decisiones, no nutrió el camino que siguió la ciudad.

Los tres años siguientes se enfocaron, en cambio, en dos “soluciones definitivas” al problema de la movilidad: metro y Transmilenio. Lo veremos en los capítulos siguientes.

Puede leer: Dossier móvil sobre el trancón, 6. Las vías expresas urbanas