Se llamó la “administración Mockus-Bromberg”, entre 1997 y 1998, y aquí doy testimonio de lo que decidimos y no decidimos sobre el tema enredado de la movilidad en Bogotá.
Paul Bromberg Z.*
Latosidades lingüísticas
Jorge Acevedo, quien escribe a menudo en Razón Pública, publicó en su momento un libro titulado El metro de Medellín: una ilusión pagada por todos los colombianos: para construir ese metro —de los paisas para los paisas— la Nación tuvo que respaldar créditos que después tuvo que salir a cancelar.
Ese desorden financiero originó la Ley 86 del 1989, muy restrictiva sobre la participación de la Nación en estos proyectos. Para que la Nación respaldara en adelante esas aventuras métricas, con créditos asumidos por ella o simplemente respaldados por ella, los municipios o distritos tenían que pignorarle rentas propias por “el 80 % del servicio de la deuda total del proyecto”.
La palabra sistema es chusca, pero no es mucho más que un comodín, quizá un mensaje de que fuera algo más que una línea de metro. Ahora está de moda para dar la impresión de que se está siendo sistemático. Masivo, por su parte, parece más susceptible de una definición técnica, pero no se especifica nada en ninguna de las leyes. Con el remate: “otro medio de transporte”, la cosa se vuelve muy flexible: un boquete que da cabida a cualquier cosa.
La ley trata de la participación del presupuesto nacional en la financiación de las infraestructuras robustas de transporte público de las grandes ciudades. Esas formas de transporte quedaron cobijadas por la siguiente definición: “[S]istema de servicio público urbano de transporte masivo de pasajeros [es] el conjunto de predios, equipos, señales, paraderos, estaciones e infraestructura vial utilizados para satisfacer la demanda de transporte en un área urbana por medios de transporte sobre rieles u otro modo de transporte”.
La palabra sistema es chusca, pero no es mucho más que un comodín, quizá un mensaje de que fuera algo más que una línea de metro. Ahora está de moda para dar la impresión de que se está siendo sistemático. Masivo, por su parte, parece más susceptible de una definición técnica, pero no se especifica nada en ninguna de las leyes. Con el remate: “otro medio de transporte”, la cosa se vuelve muy flexible: un boquete que da cabida a cualquier cosa.
Por su lado la palabra integral —muy del gusto de la grandilocuencia nacional—se fue incorporando informalmente con el paso de los años. Como no hay definición explícita, para asignarle algún significado hay que escoger entre sus varios usos (por ejemplo, fibra en el alimento que mejora la digestión); en otros campos, un propósito integral es un asunto perfecto, ojalá políticamente correcto, que se emplea para autoafirmarse o para criticar cualquier acción de gobierno porque los torpes no se han dado cuenta que no es perfecta, de lo que se dan cuenta los críticos.
Ya en el ámbito de la movilidad, integral puede ser la integración de varios modos, con o sin tarifas integradas, o puede ser la cobertura integral del área urbana, incluyendo o no la cobertura integral de áreas metropolitanas…
Así poco a poco todo el país desembocó en un nombre propio “integrado” por cuatro palabras santas: Sistema Integral de Transporte Masivo (SITM). Hoy la página de Mintransporte dice que hay en Colombia siete SITM, aunque apenas uno de ellos tiene un corredor atendido por metro.
El capricho
Bajo el desorden jurídico-fiscal que trató de enmendar la ley 86 de 1989, al candidato Ernesto Samper se le ocurrió prometer metro para Bogotá y Cali.
Apenas se posesionó Mockus, Samper comenzó a presionar para cumplir una promesa que ´había hecho con plata ajena. El acuerdo Nación-Distrito de septiembre de 1995 dio lugar, según parece, al primer uso oficial de la palabra integral, pues, este término figura en el nombre del contrato 961 de Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), que concretó la primera parte del compromiso de la Nación: se contrató el “Diseño conceptual del Sistema Integrado de Transporte Masivo de la Sabana de Bogotá”.
El contrato se firmó antes de reformar la ley 86 de 1989. Esta reforma era necesaria para que la Nación pudiera cumplir algún compromiso financiero, y se produjo mediante la Ley 310 de agosto de 1996. Esta Ley no cambió la definición del “sistema” que ya vimos, pero en su artículo 2 estipuló que “La Nación y sus entidades descentralizadas por servicios cofinanciarán o participarán con aportes de capital, en dinero o en especie, en el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, con un mínimo del 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos…
En el segundo requisito aparece la palabra integral, sin más explicaciones: “Que el proyecto respectivo tenga concepto previo del CONPES mediante un estudio de factibilidad y rentabilidad, técnico-económico, socio-ambiental y físico-espacial, que defina claramente tanto la estrategia como el Sistema Integral de Transporte Masivo propuesto, así como el cronograma y los organismos de ejecución”.
El capricho convertido en “metro de FONADE”
Posiblemente del mismo acuerdo Nación-Distrito salió la definición de SITM que utilizaron los consultores en su informe: “EL SITM es la combinación de redes integradas y jerarquizadas de transporte colectivo”. Enseguida está la propuesta de su diseño conceptual: “Se compone de metro, que es la espina dorsal rígida, de rutas de buses en troncales, de rutas de buses estructurantes, de líneas de buses suburbanas y de rutas alimentadoras flexibles” (SITM-FONADE, Resumen ejecutivo fase 1, página 26). En el mapa tomado de este está el sistema propuesto:
Este es el resumen de lo que nos prometía a los bogotanos este ‘sesudo’ diseño conceptual de tres líneas de metro:
SITM según consultoría FONADE-DNP |
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Etapa |
Corredor | Longitud (km) | Cronograma ejecución |
Costo, aprox (Millones USD) |
| 1.1 | Línea 1 sur: Bosa a U. Javeriana (roja) | 16 | Final 2001/2002 | 2450 |
| 1.2 | Línea 1 norte U. Javeriana a Engativá Río Bogotá (roja) | 13 | Final 2005/2006 | |
| 2.1 | Línea 2 norte (línea azul) | 16 | Final 2008/2009 | 1088 |
| 2.2 | Línea 2 sur (línea azul) | 9 | Final 2011/2012 | |
| 3 | Línea 3 (línea verde) | 25 | Final 2016 | 632 |
| Fuente: Resumida de Diseño conceptual… Fase 1, Tabla 1.2-1, pg 27 | ||||
Nota: Excluyo las columnas con los costos de las “grandes rutas de buses estructurantes” y otras; sólo aparecen los costos previstos para la construcción del componente metro.
Este estudio, el diseño conceptual de tres líneas de metro más anexos, fue contratado por 1.800 millones de pesos (y más, porque estaba incluida la estructuración de la licitación que sería la fase 2), siendo así que años después el diseño conceptual del metro de Moreno costó cerca de 10 veces más en pesos constantes, y eso que ahora se trataba de una línea de metro, sin más pomposidades.
El consorcio de consultores nacionales y extranjeros conocía bien nuestra patria querida: íbamos a contratar, diseñar, construir y comenzar a operar la primera media línea de metro en 2001, y así sucesivamente, en períodos cortos con dinero imaginario, a ritmo febril tendríamos operando tres líneas de metro y el glorioso Sistema Integrado de Transporte Masivo ¡en 2016!
Se dice por ahí que “un documento CONPES no se le niega a nadie”. Exageración, seguramente. ¿Podría incluirse que “una línea de metro no se le niega a nadie?”. ¿Tres líneas casi-cualesquiera trazadas sobre un plano de ciudad?
Exageración seguramente. O tal vez no, porque los 1800 millones de pronto alcanzaban para un refrito. En la Gráfica siguiente aparecen las líneas de metro sugeridas en 1981 por INECRO-SOFRETU.
‘La verdad es la verdad, las cosas no cambian’. El hecho de que el nuevo diseño conceptual se pareciera tanto a uno de 1981 no rima con el hecho de que Bogotá hubiera pasado de 3,5 a 5,5 millones de habitantes entre 1981 y 1996. Este estudio, dijo el autor de esa diapositiva en su intervención, “tiene numerosas fallas (sobreestimación de demanda, subestimación de costos) y da lugar a amplia controversia técnica”.
Este estudio, el diseño conceptual de tres líneas de metro más anexos, fue contratado por 1.800 millones de pesos (y más, porque estaba incluida la estructuración de la licitación que sería la fase 2), siendo así que años después el diseño conceptual del metro de Moreno costó cerca de 10 veces más en pesos constantes, y eso que ahora se trataba de una línea de metro, sin más pomposidades.
En el Distrito no podíamos más que recibir este “estudio” con un enorme escepticismo. Ciertamente, los consultores de la Nación (FONADE) hicieron un ajuste a la demanda de la línea roja, y solamente mencionan la información de JICA para validar la aplicación del “modelo tranus” sobre la evolución de la demanda.
Para nosotros, el acuerdo de 1995 implicaba que los dos estudios dialogaran entre sí. Parecía evidente que la línea del metro que quería el presidente Samper se incorporara a la visión prospectiva de la ciudad propia de un Plan Maestro de Transporte. De aquí debía resultar un enfoque integrado para atender las necesidades de movilidad de la ciudad, en el corto, mediano y largo plazo, que al mismo tiempo incorporara los deseos del presidente.
Pero no. Todo el trabajo conceptual de JICA sobre las necesidades de la ciudad se esfumó, para ser reemplazado por unos trazos sobre un mapa. Así lo recibimos.
Ya circulando el informe provisional de la fase I de la consultoría de FONADE, el presidente llamó al alcalde con la idea de anunciar un regalo para Bogotá el siguiente 6 de agosto. El próximo capítulo hablará sobre lo que resultó de esas reuniones y sobre las candidaturas a la Alcaldía en las elecciones de octubre de 1997.
