Qué es un plan maestro

En el número 2 de este dossier móvil sobre el trancón señalé que hacer un Plan Maestro es un camino distinto de hacer un estudio para un gran proyecto de transporte. Comienzo pues por explicar qué significa un Plan Maestro.

En 1996, la cooperación japonesa produjo el informe que se llamó JICA: “Plan Maestro del Transporte Urbano de Santa Fe de Bogotá en la República de Colombia”. Según éste, “[a]unque se realizaron varios tipos de planes de transporte como medidas urgentes, los efectos de [la] inversión en esos proyectos fueron insuficientes debido a la falta de un plan maestro global de transporte urbano” (subrayado mío).

Carátula del informe JICA

¿A qué proyectos o ideas se puede estar refiriendo?

1. Se construyó y puso en operación la Troncal Caracas (la vieja) bajo el gobierno del primer alcalde de elección popular en Bogotá, Andrés Pastrana, 1988-1990. Estaba previsto extender y completar el sistema.
2. Se propuso y comenzó la construcción de una avenida que atravesara la ciudad sin cruces semaforizados, que se llamó “Norte-Quito-Sur” (NQS). Se echó a andar durante el gobierno de Juan Martín Caicedo, 1990-1992. Para las primeras obras se concibió la “valorización por beneficio general”. Los tropiezos para acometer tanto la obra como su mecanismo de financiación merecen una historia aparte. Con los recaudos a medias, comenzó la construcción de más puentes y deprimidos —adicionales a los de la calle 63 y 53 que se habían construido muchos años atrás—como la glorieta de la carrera 15 con calle 100. Los gobiernos siguientes se sumaron al propósito, hasta que “llegó el comandante y mandó a parar”: se instaló un semáforo en el cruce de la carrera 30 con la calle 28, que origina colas de 20 manzanas en las horas pico.
3. Aunque sólo estaba en propuesta: hacer un metro. Mencionado en el Conpes 2766, “Plan de Acción y Recursos para Santafé de Bogotá 1995-1998”, uno de esos documentos sin dientes que verifican que “un CONPES no se le niega a nadie”, preveía antes de estudios “un metro en el corredor Norte-Sur”. Era la propuesta del presidente Samper para Bogotá.

El Plan Maestro no se concibió como un plan para resolver la situación de 1995 —que era caótica— en 25 años (ver recuadro). Se trataba de diagnosticar la situación de 1995, prever los cambios esperados de la sociedad especialmente en demografía, desarrollo económico y despliegue de la aglomeración urbana en el territorio (localización de viviendas, establecimientos de producción, comercio, oficinas y servicios, espacio público…), y mediante diversos modelos predecir el impacto de todo esto sobre las necesidades de movilidad.

Bajo esta perspectiva los expertos diseñaron acciones para la movilidad, teniendo en cuenta que:

• Hay que actuar en el corto plazo para aliviar la situación vigente, lo cual implica atender algunas necesidades mediante infraestructuras que más adelante pueden transformarse o complementarse. En un plan maestro las urgencias no se dejan de lado, pero la acción sobre ellas no está inspirada en “resolver el problema ahora sí para siempre”.
• La infraestructura de movilidad actúa sobre las características de localización de manera bastante previsible.
• Las actuaciones en movilidad de largo plazo (por ejemplo, las líneas de metro) deben planearse pensando en las condiciones que se tendrán en la ciudad en el momento de la entrada en operación; mientras tanto, se van atendiendo otros frentes mediante acciones consistentes con la puesta en operación futura.

Un objetivo adicional que acordaron Mockus y JICA en 1995 fue “transferir la tecnología relacionada al personal contraparte de Colombia en el curso del estudio”. Entre otras razones, porque el Plan Maestro formulado requeriría ajustes a lo largo de los años y su ejecución dependería de las preferencias de los alcaldes sucesivos. Como parte de la consultoría, JICA dejó un Manual de planeación del transporte urbano, con su correspondiente software, y capacitó a funcionarios para su manejo.

La perspectiva de un Plan Maestro se aclara con un ejemplo de otra manera diferente de abordar el asunto: una sola infraestructura vistosa, costosa y eficiente —para los que se movilicen por  ella, como un metro—, tarda entre 15 y 20 años desde el momento en que algún actor político relevante consigue el consenso suficiente, y luego vienen el ‘puede hacerse fiscal’, la licitación y adjudicación para el diseño conceptual, la discusión política salpicada de documentos técnicos sobre por qué no otra, la licitación para la construcción, la adjudicación, el proceso para conseguir los créditos para la obra, la compra de predios, la construcción, la aprobación del manejo de tráfico durante la obra, la importación de equipos, la refinanciación de los sobrecostos, los cambios en el precio del dólar, las intervenciones de los jueces, las ‘patrasiadas’ de alcaldes y presidentes sucesivos…

Si la ciudad se concentra en un metro, que usualmente tiene un fuerte impacto sobre la movilidad durante su construcción, termina confundiéndose el lío de tráfico de la obra con el desastre intrínseco de la movilidad. Esto ya ha ocurrido: el pico y placa de 12 horas dizque para la construcción de la troncal de la calle 26 se volvió eterno.

Al cabo de todo esto se pone en operación una infraestructura en condiciones diferentes de las del diagnóstico inicial.

Lea en Razón Pública: Dossier móvil sobre el trancón 2. El metro de Bogotá: aprendamos de su historia

Demandas de viajes actuales y proyectadas según evolución socioeconómica y urbana esperada, 1995 -2020

Los valores sobre los cuales trabajó JICA y las predicciones sobre su evolución fueron los siguientes (en millones a menos que claramente sea otra cosa):

* “Se espera que en el futuro el porcentaje de los usuarios de bus disminuya como resultado del aumento de la propiedad de vehículos como consecuencia del aumento de los ingresos”.

Obsérvense las variables que tienen un factor más alto que el crecimiento poblacional. Particularmente notable es el aumento esperado de la cantidad de automóviles particulares. Por el otro lado, es notable que se prevea que el factor de demanda de viajes en transporte público sea menor que el crecimiento demográfico. Los viajes se trasladarán al modo privado a medida que aumenten los ingresos personales (la popularización de la motocicleta, totalmente inesperada, acentuó esta tendencia).

El estudio tomó como base el plan vial del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD, antigua Secretaría Distrital de Planeación), tuvo en cuenta las troncales previstas para el proyecto que se llamó Metrobús (ver capítulo 2) y los planes urbanos existentes.

La estructura vial de Bogotá, resume el informe, es un semicírculo, con dos tipos de grandes vías de circulación: radiales y circunvalares. En los espacios de la red se encuentra la familiar cuadrícula de nuestra nomenclatura. Esa misma estructura se mantiene en los proyectos viales circunvalares del plan vial del DAPD: la continuidad de la Boyacá hacia el norte y el sur, la Avenida Ciudad de Cali y la ALO, con su complemento en Cundinamarca.

En cuanto a la estructura urbana, el diagnóstico repitió lo que ya se sabía: Bogotá es una ciudad mononuclear, fundamentalmente de comercio, oficinas y servicios, que concentra los destinos de viaje al trabajo hacia un centro, el distrito central de negocios (CBD sus siglas en inglés), el cual llevaba ya un tiempo expandiéndose en el borde oriental hacia el norte y hacia el noroccidente y no hacia el sur.

Veinticinco años es un período durante el cual se presentarán cambios importantes, El informe menciona tres alternativas de evolución, en una dinámica entre normas de ordenamiento y condiciones de movilidad: se mantendría el patrón mononuclear, un patrón al que le pusieron el nombre de nueva ciudad, o un patrón polinuclear (ver figura).

A lo largo del estudio los consultores advirtieron que, a pesar del plan que se estaba diseñando, la ciudad tendría problemas en caso de no conseguir orientar el crecimiento para que buena parte se orientara hacia los municipios vecinos, en vivienda y fuentes de empleo. Ante la evidencia de que esto no era posible, se rindieron: “…el patrón de la red polinuclear es el más realista, y se puede crear haciendo esfuerzos para fortalecer las políticas actuales de planeación y desarrollo”.

El Plan se fijó un horizonte de 25 años, que comenzaría en 1995 y terminaría en 2020, con tres etapas y sus respectivos años-meta: corto plazo 2001 (2004), mediano plazo 2010 (2013), largo plazo 2020 (2023). Entre paréntesis, los años más realistas, habida cuenta de que el Plan comenzó a hacerse público a mediados del 97, y apenas por esa fecha se recibió el informe de la consultoría contratada por FONADE para un metro.

Las políticas de planeación (así las llaman) se sintetizan en tres puntos. En cada uno de ellos, los literales son la clasificación de los proyectos: (1) Orientados a un sistema y red de transporte público mediante (a) buses troncales, (b) buses expresos, (c) metros; (2) Mejorar y reforzar la red vial, a través de (a) mejorar vías existentes, (b) construir vías nuevas (c) construcción de vías expresas urbanas, y (3) Mejorar el sistema de manejo de tráfico, mediante (a) mejorar el control, (b) instalación de estacionamientos, y (c) una red vial para bicicletas.

¿Qué valor tiene una lista que contiene lo que todos sabemos intuitivamente que hay que hacer?

En primer lugar, esta lista no es tan evidente. Para algunos hacer vías es un error porque es dar privilegios al vehículo motorizado particular, discurso que fue políticamente rentable hasta hace poco. Otros afirman que hay que concentrarse en metros, aunque no se ponen de acuerdo en cuáles.

La lista es ciertamente general; pero la consultoría diseñó los instrumentos de análisis para contar con criterios para seleccionar los proyectos específicos en cada uno de los capítulos, y los momentos en los cuales deberían implementarse. Los proyectos finalmente seleccionados no son cualquiera ‘por ahí’ y ‘por ahora’.

Corrieron el modelo con una lista de proyectos, y así formularon 17 ‘paquetes’ de proyectos. Para cada uno de ellos calcularon el impacto. Unas aclaraciones antes de pasar a revisar los paquetes:

Rutas troncales no significa apenas infraestructura y aparatos. Incluye rediseñar las rutas de buses, clasificándolas en troncales y alimentadoras, con diferente flota; modificar el   sistema de tarifas, dividiendo la ciudad en zonas; reformar las compañías de buses y la capacidad institucional distrital y regional para planear y administrar el sistema. Los buses que transiten por las rutas troncales deben ser grandes, algunos articulados, sus paraderos de mayor tamaño que los que tenía la vieja Troncal Caracas y más distantes entre sí. Estas rutas troncales tienen un límite de eficiencia de 30.000 pasajeros hora-sentido.

En todo caso, las rutas troncales son una medida de corto plazo. Más adelante algunos corredores deberían ser sustituidos por sistemas de mayor capacidad. Un sistema capaz de transportar más de 30.000 pasajeros hora-sentido es considerado como transporte masivo, y puede ser de dos tipos: vías expresas para buses, que contempla carriles y paraderos segregados y supresión de buena parte de los cruces semaforizados (ver figura), o metro, si se espera atender una demanda superior a 43.000 pasajeros hora-sentido. Debido a costos, impacto durante su construcción, urgencias y capacidad financiera, JICA sugirió trabajar por etapas en lugar de proceder de una vez a la infraestructura más robusta.

Las vías expresas urbanas son autopistas en segundo piso para la circulación de automóviles. Se previó que el número de hogares motorizados aumentaría sustancialmente, y la ampliación de las vías hacia los lados sería de un costo prohibitivo. De no hacerse, la circulación de automóviles sería muy difícil.

La inclusión en el informe final de estas vías expresas urbanas despertó las esperadas polémicas a las que me referiré en otra ocasión.

Los 17 paquetes puestos a consideración

Con la información disponible, se corrió el software para analizar la viabilidad económica y el impacto de la propuesta. Esto considerando las tres modalidades de intervención: vías, transporte público y control de tráfico. Se combinaron de manera gruesa, antes de entrar al detalle proyecto por proyecto, seleccionados de una lista larga. Esto originó los 17 ‘paquetes de proyectos’ que se evaluaron inicialmente de la manera que resume la siguiente gráfica:

Cada punto es uno de los 17 proyectos. Si no se hace nada, la velocidad promedio en el año 2020 sería 6 km/h. La alternativa A es si entre 1995 y 2025 sólo se construyera el Plan Vial del DAPD. En el otro extremo, la alternativa G es la de mayor impacto. Incluye varias líneas de metro y vías expresas urbanas —además de muchas otras obras viales— pero su valor se acerca a los 19mil millones de dólares. ‘Sabroso’, pero totalmente inviable.

En el óvalo rosado están las alternativas a partir de las cuales los rendimientos de la inversión se vuelven decrecientes. Las cinco alternativas C, E, M, K y O que están en el óvalo contemplan las vías expresas urbanas. La alternativa O es la que tiene el más amplio perímetro de desplazamientos de 1 hora o menos alrededor de Bogotá. Esa fue la que se adoptó para el informe final que ya contiene los proyectos en mayor detalle.

En total, el plan quedó con 67 proyectos, considerados “económica y técnicamente posibles”, por un valor estimado de USD 9,239 millones (de 1995). El 30% para el transporte público, 50% para proyectos viales y el 20% para las vías expresas urbanas.

Impacto esperado/calculado

Como vimos, un criterio importante para medir el impacto de un proyecto es la velocidad promedio de viaje de todo el sistema (bajo el supuesto de que todos los viajes se realicen).

La velocidad de los usuarios de una línea de metro es alta, así como la velocidad del automóvil a lo largo de una autopista urbana, pero lo que se contrasta es la velocidad promedio de todos los desplazamientos cuando se hace o cuando se deja de hacer una obra.

Para medir el impacto de cada obra se comparan dos procedimientos: si se mantiene en el 2020 la red de transporte de 1995, sin ninguna obra, la velocidad promedio será de 7.1 km/h. ¿Qué sucede si durante los 25 años sólo se hace una obra? El modelo permite calcularlo para cada obra. Veamos dos ejemplos:

• Si se construye la línea de metro aconsejada por JICA (ver en la lista FP1), una línea por la NQS hasta la 200 y en el otro extremo hasta la autopista sur, la velocidad promedio de toda la ciudad aumentará a 7.5 km/h, o sea, 0.4km/h.
• Si sólo se construye la ALO, llamada a veces “Avenida Cundinamarca” en el informe, la velocidad promedio de toda la ciudad aumentaría a 8.1 km/h. Aumentaría en 1km/h, más del doble del impacto de la línea de metro.

JICA trae otra manera de medir el impacto. Supóngase que se hacen todos los proyectos para 2020. En ese caso, la velocidad promedio de la ciudad será de 23.5 km/h. Entonces se corre el modelo para saber en cuánto disminuye la velocidad promedio si una sola obra de todo el paquete deja de hacerse. El impacto más grande de no hacerse una obra, calculada para 2020, es el de la ALO: de no hacerse, bajaría la velocidad promedio de la ciudad hasta 16 km/h, o sea, 7.5km/h. En cambio, si lo que no se hace es el metro, la velocidad promedio bajaría a 19 km/h, disminuyendo 4.5km/h.

Aplicando el plan, sentenciaron los japoneses, el tráfico en Bogotá conseguirá detener el deterioro y mejorar significativamente, atendiendo además la nueva demanda de movilidad. Pero, advirtieron: aun así “el nivel de servicio del tráfico en al año 2020 será insuficiente”.

Posiblemente una consecuencia de que encontraron que la gobernabilidad no daba para orientar el desarrollo, no sólo la vivienda, hacia los cascos urbanos de los municipios vecinos. En consecuencia, “[será] necesario ejecutar las medidas de manejo de demanda para la mitigación de la congestión”.

Advirtieron que, si no se ejecuta el plan en 25 años, incluyendo las vías expresas urbanas, “la ciudad se va a tlancal”.

Y sí: se tlancó.

Continualá…

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