Una obra continuada

La semilla de Transmilenio que sembró la administración Peñalosa (1998 – 2000) germinó durante la administración Mockus (2001-2003); durante este segundo gobierno se registraron dos logros principales:

• La construcción de cuatro troncales (parcial y en ejecución en el caso de dos de ellas), y
• Nuevos contratos de operación para las flotas que comenzaron a incorporarse, en mejores condiciones que los de la primera Fase.

Troncal Américas – Calle 13

Para estas ‘dos-troncales-en-una’ se contaba con las vigencias futuras de la sobretasa a la gasolina aprobadas desde el período de Peñalosa y después aumentada del 20 al 25% en la reforma tributaria de 2002 (Ley 788 de 2002  ) por gestión del gobierno de Bogotá.

También estaban los recursos que había prometido la Nación en aquel otrosí al convenio firmado en 1998 para financiar el metro. Un nuevo otrosí, a finales de 2000, semanas antes de terminar su período Peñalosa, contemplaba vigencias futuras de la Nación hasta el año 2006.

Con esos recursos el IDU procedió a contratar la troncal Américas-Calle 13 bajo la modalidad de contrato de obra, como las troncales de Fase I. En las adecuaciones para las troncales de los corredores de la Avenida Caracas y la autopista el IDU calculó las cantidades de obra, e iba pagando por cantidad de obra a precios unitarios fijos a medida que se construía. Este manejo da lugar a cronogramas inciertos y a mayores costos de los previstos, no porque se cobre más después de firmado el contrato —confusión alimentada bajo la palabra “sobrecosto” por el interés de hacer escándalo—sino por mayores cantidades de obra.

Bajo la nueva administración el IDU reajustó en el 2001 los diseños elaborados en el 2000, y se abrió la licitación de construcción con planos a detalle (fase 3 es el término técnico). En esas condiciones se podía pactar pago a precio global fijo. El proponente además sabía que la ejecución contemplaba ahora tres actividades:

• Un período pre-contractual del orden de cuatro meses, durante el cual revisa los diseños y discute los comentarios con el IDU hasta llegar a un diseño que el constructor adopta como suyo. No caben “mayores cantidades de obra” (una excepción, los costos de adecuación de redes de servicios públicos domiciliarios), ni reclamaciones aduciendo diseños defectuosos realizados por terceros. En este primer período hace todos sus preparativos de obra, entre otros, por ejemplo, consigue la aprobación de la Secretaría de Tránsito para el manejo de tráfico durante la obra.
• El período de construcción propiamente dicho.
• A la entrega de obra, cinco años de mantenimiento. Entre otras razones, incluir el mantenimiento contiene el incentivo para hacer las obras bien con la idea de reducir los costos de mantenimiento.

Bajo este manejo institucional esta troncal se adjudicó y culminó sin los contratiempos usuales.

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Troncales NQS y Suba

Para estas dos troncales el Distrito sólo tenía aseguradas las vigencias futuras de la sobretasa a la gasolina.

El Distrito acudió al Ministerio de Hacienda durante el gobierno de Andrés Pastrana con el fin de contar con vigencias futuras de la Nación. Se entendió que los aportes de la Nación para las troncales establecidos en el CONPES 3093 necesitan ampliar el otrosí del 4 de diciembre de 2000, referido al convenio de cofinanciación de junio de 1998 para el SITM, mediante un otrosí adicional, que implicaba un aumento de más del 50% del otrosí anterior.

El Ministerio argumentó que esa ampliación de más del 50% estaba prohibida por la Ley 80 de 1993 de contratación estatal. La tesis era bastante peregrina, pues asimilaba un convenio de cofinanciación a un contrato de ejecución. El Ministerio mantuvo esa tesis después de la posesión de Álvaro Uribe como presidente. Las partes acordaron elevar una consulta al Consejo de Estado y acogerse al resultado, que resultó favorable a las tesis del Distrito. Así se despejó el obstáculo jurídico; la Nación aprobó las vigencias futuras 2006 –2016 y suscribió el Otrosí 4 finalizando el mes de noviembre de 2002.

Estos recursos comenzarían a ingresar a partir de 2006. Así que, después de descartar el Distrito la alternativa de aumentar la deuda pública para financiar la obra, se optó por autorizar al IDU a diligenciar ante las instancias correspondientes la autorización para hacer la obra mediante la modalidad de concesión.

La ley 80 de 1982 contempla la figura de concesión también en casos en los que el concesionario no explote económicamente el bien. En este caso, el interesado se haría cargo de conseguir la financiación con la banca para realizar las obras en los años 2003, 2004 y 2005, contando con el compromiso seguro del contratante de pagarle con recursos de sobretasa y los giros de la nación a lo largo de los años 2004 a 2011.

A los costos de la troncal entonces deben sumarse los costos de la financiación, como le pasa a cualquier persona que prefiera comprar su vivienda acudiendo a un crédito en lugar de ahorrar el dinero para comprarlo cuando ya sea anciano, ¡perdón, incorrección política!, adulto mayor.

Los costos financieros se calcularon en 206 millones de dólares. El ahorro en tiempos de viaje y costos operativos entre tener listas las troncales Suba y NQS en 2005 en lugar de 2009, cuando se hubieran acumulado suficientes recursos para no incurrir en costos financieros, se calcularon en 498 millones de dólares. Se consideró que la diferencia justificaba el costo adicional.

El diseño de las nuevas troncales se hizo después de una intensa discusión dentro del gobierno: ¿Se incluyen las adecuaciones de espacio público peatonal, las calzadas para tráfico mixto, y se mejoran las instalaciones de las cabeceras respecto de la Fase I? Bajo varios argumentos, la decisión fue que sí. Esto significaba unos costos por kilómetro de sistema superiores a los previstos en el CONPES 3093 para 16 troncales.

Las nuevas concesiones de operación

El 11 de septiembre de 2002 TRANSMILENIO SA hace público un memorando informativo con las condiciones bajo las cuales dos semanas después se abrirían las licitaciones para los operadores de las nuevas troncales.

Por cada vehículo articulado se deberían chatarrizar 6 buses o 4,5 busetas o 7,2 colectivos, como mínimo (fueron 2.7 en la Fase I). La participación de TM de los ingresos totales pasaría de 3% a algo menos de 6%, (según la oferta de los ofertantes, que se consolidó finalmente en 4%). Por cada vehículo que entre el operador debería pagar 30 millones (en la Fase I no se cobró por el ingreso) y los concesionarios quedarían a cargo de la vigilancia y aseo de las estaciones, lo que en la Fase I estaba a cargo de TransMilenio SA.

La situación para esta segunda licitación era distinta de la Fase I. El negocio era bueno y estaba marchando: “…no obstante los temores de los banqueros, resultó que los transportadores no sólo pagaron los créditos que les concedieron los bancos, sino que acortaron sus programas de pago, debido a lo exitoso que resultó el proyecto.” (La joya…, página 91).

Sí, Proyecto = Negocio para los ofertantes. De eso se trata. Para el Estado, el asunto es ponerle límites a ese negocio, partiendo de las condiciones reales para implantar el modelo. Un dirigente gremial de los transportadores criticó el cambio de reglas declarando que “la Administración está más interesada en sacar plata que en promover la transformación del transporte urbano.”.

Curiosa afirmación, porque el empresario denuncia lo que no cabe como denuncia. El principal interés del gobierno es la mejor prestación del servicio a los menores costos posibles, sin tener que meter en la nómina pública la contratación de miles de conductores ni incorporar a su presupuesto de gastos la compra de insumos. Basado en estos propósitos, el Distrito toma decisiones que son estratégicas –en el sentido de que crean nuevas condiciones para las tácticas futuras–. La tarea de transformar el transporte urbano debió haber sido de los operadores mismos, pero la «captura» que habían hecho del sistema lo había impedido por décadas.

Por otra parte, los riesgos de que ningún operador se presentara, lo que era muy grave para la primera licitación, eran mucho menores, debido al espacio político y de gestión ganado con la exitosa operación de la Fase I.

Por supuesto, como en cualquier negociación, los operadores protestaron, y hubo algunos cambios cuando unas semanas después se abrió formalmente la licitación para recibir tres nuevas flotas: 100 buses para la operación del patio de la NQS, 126 para el portal de Suba y para el Portal de las Américas, 105.

Después de cumplir los requisitos de aptitud legal y capacidad económica, los candidatos son evaluados al otorgársele puntos por diferentes ítems, así:

La licitación fue bastante exitosa. A pesar de la esperada reacción de algunos voceros del gremio de transportadores al memorando informativo, tres grupos de empresas se mostraron dispuestos a participar de inmediato: Transmasivo, Transurbanos y Copotrans; finalmente participaron cinco. Copotrans estaba integrada por pequeños transportadores, promovidos para asociarse y participar por el famoso dirigente de APETRANS Miguel Ángel Pérez. En lugar de oponerse a su enemigo Transmilenio, APETRANS decidió unirse a él.

En los contratos, la participación en el recaudo del sistema para TransMilenio SA pasó de 3% a 4%. Los operadores de la Fase I también accedieron a hacer ese cambio a favor de la empresa gestora.

En febrero de 2003 se adjudicaron las nuevas flotas a:

• TransMasivo, que tiene entre sus socios a 19 empresas de transporte de Bogotá y 452 propietarios transportadores. Éstos suman algo más del 20% de la composición accionaria.
• SI02, entre cuyos socios se encuentran SI99, operador de la Fase I, algunas empresas transportadoras de Soacha, 6 empresas de Bogotá y Copotrans, que agrupa a 658 pequeños propietarios, algo menos del 22% de la nueva empresa.
• Consorcio Conexión Móvil; en ésta está SITM, operador de Fase I, otras empresas de Bogotá y 740 propietarios transportadores, el 29,39% de la empresa.

En todo caso, a pesar del cambio de nombre, en últimas son en buena parte los mismos dueños de la Fase I y de las empresas tradicionales. La implantación del sistema Transmilenio de aquí en adelante fue menos traumática que en el caso de Fase I. El contrato firmado con estos tres operadores incluye cláusulas que limitan las maniobras para reducir la participación de los pequeños accionistas.

La época dorada

Por todo esto, en el año 2005 la ciudad tenía 6 troncales en operación, por un valor inmensamente inferior al valor del metro y atendiendo muchos más usuarios que una línea de metro.

En 2007, ya en plena operación toda la Fase II, la operación presenta el siguiente registro:

El metro no estaba en la agenda de ningún sector político. El imaginario era continuar Transmilenio, aunque la innovación ya iba volviéndose vieja, y su éxito hacía que las horas pico fueran tortuosas, como en cualquier sistema masivo de transporte de pasajeros. Su gigantesco prestigio comenzó a disminuir para volverse simplemente grande. El escándalo de las losas pegó duro.

El año 2008, cuando estaban en plena operación las Fases I y II, marcó la cúspide, que resultó no ser una meseta sino un pico o un punto de inflexión después del cual Transmilenio se iría convirtiendo en una mala palabra.

Antes de revisar qué pasó, conviene hacer un balance de los logros obtenidos en movilidad durante aquellos años de continuidad.

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