Diseñar el sistema Transmilenio no fue nada fácil. La tarea de implementarlo, sortear las dificultades y hacerlo crecer para convertirlo en una propuesta general aunque no necesariamente exclusiva para el transporte colectivo fue una labor del Alcalde Mockus (2001-2003). La clave: buen diseño inicial y continuidad…
Paul Bromberg Z.*
¿Qué hacer?
En esto del transporte público la primera tarea de Mockus, posesionado el 1º de enero de 2001 para otro corto período de tres años, fue culminar —e implantar en la operación ya en curso— las troncales y cabeceras que faltaban, de eso que quedó descrito bajo el eufemismo de “Fase I”.
Tomada la decisión de darle un enfoque gerencial a su gobierno, la Fase I se superponía al propósito de mantener el ritmo de obras y organizar la operación de lo nuevo bajo un modelo, el de Transmilenio, que parecía que iba a funcionar. Había que tomar decisiones:
- Cuáles troncales siguen.
- Con qué recursos se pagan. Esto no es lo mismo que financiar, que es conseguir créditos que después hay que pagar, diferencia que ‘la gente’ olvida.
- Ahí sí, cómo se financian.
- Bajo qué modalidad se contratan los diseños, las obras y la interventoría.
- Qué tipo de contrato de concesión incorporarán las nuevas flotas necesarias. TransMilenio no hace concesiones para explotar una troncal de manera exclusiva, sino para incorporar una flota y manejar un patio, preferente pero no únicamente para operar en una troncal.
- Cómo se va a enfrentar a los empresarios y propietarios del transporte público convencional.
Las troncales que ya pasaron y las troncales que llegan
Las siguientes son las listas de troncales que se habían elaborado hasta el año 2000:
- La lista de 2 troncales previstas desde 1988: Calle 80 y Avenida Caracas.
- La lista de 15 troncales del informe JICA
- La lista de 3 troncales: las 2 de 1988 y su añadido ‘natural’, la autopista, seleccionadas por Peñalosa para sembrar la semilla que permitiera entregar algo operando en el corto lapso de tres años a partir de 1998.
- La lista de 8 troncales prioritarias del informe JICA2, elaborada entre 1998 y 1999 cuando se había aprobado el metro que no se hará.
- La lista de 22 troncales del primer POT, decreto 619 de 2000, que en el artículo 418, Proyectos del Sistema de Transporte a desarrollar entre los años 2000 a 2004, tenía una sublista de 14 troncales cuyo período de ejecución se ampliaba a 2005, además de la porción sur de la Primera Línea del Metro que no se hará, hasta San Martín (frente al Museo Nacional).
- La lista de 24 troncales del CONPES 3093 de 2000.
Es que una lista de troncales se hace fácilmente, bajo las siguientes instrucciones:
- Tome el plano de la ciudad, por ejemplo, en 1988.
- Observará espacios con calles muy estrechas, sin vías intermedias, en cerca del 50% del plano. Corresponden a zonas populosas que se fueron construyendo fuera de un perímetro urbano que se fue ampliando bajo la figura de “legalizar”. Las más recientes de ellas están en zona montañosa al oriente y en las zonas inundables del Río Bogotá.
Impunemente se dice hoy, como si Bogotá fuera Brasilia, que ‘somos una ciudad construida para el automóvil’, cuando por las vías para acceder a los predios en estas zonas no cabe materialmente ninguno. Esa imposibilidad es un factor de segregación; sin embargo, sus habitantes ya no tienen que mudarse para contar con un vehículo motorizado, pues su dios se apiadó de ellos facilitando el consumo masivo de motocicletas japonesas y chinas. Parte de la venganza de oriente, según algunos.
- Detecte en el plano grandes corredores, algunos incompletos, por los que ha venido circulando el transporte público colectivo y que, por ‘la naturaleza de las cosas’, se han convertido en corredores de alta demanda de transporte público.
- Haga una lista de esos corredores. Ahí tiene los corredores candidatos a troncales.
Este procedimiento nos muestra la escasa correspondencia con los hechos que tiene esa crítica políticamente correcta según la cual no se debe hacer vías porque ‘son para los ricos con automóvil’. Esas son las vías que permiten la circulación de los buses premodernos para los habitantes progres, aquellos que no tienen automóvil porque no tienen dinero para comprarlo ni lugar para guardarlo (la principal limitante del automóvil en Bogotá es el ladrón). La operación desordenada de la sobreoferta de esos buses es la causa de las congestiones y de buena parte de la contaminación (ver figura), no el espacio que los automóviles consumen de la vía cuando están quietos.
Eso sí, una vez seleccionado el corredor, la forma específica de la infraestructura, el número de buses que la van a operar, el tamaño y lugar de las estaciones, las cabeceras y los patios, etc, se necesitan estudios técnicos de fondo: ingeniería civil y de tráfico, urbanismo, paisajismo, investigación en terreno sobre usos de movilidad, evaluación ambiental, medición de la demanda y sostenimiento de la operación, etc.
Impunemente se dice hoy, como si Bogotá fuera Brasilia, que ‘somos una ciudad construida para el automóvil’, cuando por las vías para acceder a los predios en estas zonas no cabe materialmente ninguno
El CONPES de 2000 tiene su lista agrupada en fases, pero nada de nervios: los CONPES son para cambiarlos. Como no se pueden hacer todas al tiempo —ni 14 en 5 años, como propone el primer POT—, hay que establecer algún orden. El orden inicial resultó orientado por la naturaleza de las cosas: lo que se puede hacer y que de paso evidentemente tendría alta demanda, y a eso se le clasificó como Fase I. Una de las facetas del método de planeación por sobresalto.
Del CONPES a la nueva Fase II
Según el CONPES, las troncales que debían construirse en Fase II entre 2001 y 2006 conformaban una lista larga:
- Américas
- Avenida Suba
- Corredor Férreo Sur
- Avenida de los Cerros
- Carrera 10ª – 7ª
- Calle 6
- Calle 170
- Calle 26
- NQS
En tan solo un par de meses del nuevo gobierno ya se habían seleccionado las tres que se harían durante el período del alcalde recién posesionado. Quedó consignado en el Plan de Desarrollo. Serían Avenida de las Américas, Avenida NQS y Avenida Suba. Unos meses después se añadió la Calle 13, de 4,3 km, como continuidad de la troncal de la Avenida de Las Américas, pero con posible operación independiente. El estudio para decidir estas tres —o cuatro— se resume en esto: “Siguiendo los patrones de movilidad en la ciudad, se estructuró a partir del año 2001 la Fase II…” (Plan Marco Sistema Transmilenio, TrasnMilenioSA-IDU, 2003, pg 3). A esto se llamó Fase II
Cronología
En el período 2001 – 2003 se corrió tanto como en el período 1998 – 2000, culminando la Fase I y su implantación, como en el diseño, construcción y puesta en operación de la Fase II
Las tablas siguientes muestran lo que se hizo y dan algunas puntadas sobre el contexto.
Culminación Fase I |
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| Fecha | Acción |
| Marzo 12, 2001 | Inicio de obras en el Portal Norte |
| Abril 7, 2001 | Se añaden tres kilómetros de la troncal de la Avenida Caracas hacia el Sur a partir de la Calle 6ª hasta la calle 22 sur, Avenida Primero de Mayo. En la calle 6ª había un retorno. |
| Agosto 6, 2001 | Entra en operación Transmilenio por la autopista hasta la calle 170, sin tener totalmente terminada la cabecera (Portal Norte). |
| Agosto 6, 2001 | Entra en operación el tramo de la Avenida Caracas Sur hasta el portal de Usme.
El traslado de rutas de buses viene acompañado de la medida de pico y placa para taxis y buses, lo que origina un conflicto gigantesco. El conflicto se pacificó luego de un mes largo, aunque siguió latente. Se concertó Pico y placa para buses y taxis, del 20% (dos números de placa) de lunes a sábado, entre las 5 y media am y las 9 pm. |
| Febrero 2, 2002 | Entra en operación provisionalmente el Portal del Norte, con sus rutas alimentadoras. |
| Febrero, 2002 | Contrato para la construcción de estaciones en el Eje Ambiental, Museo del Oro en la séptima con Jiménez y en la calle 18 con carrera 3ª. |
| Marzo 4, 2002 | Entra en operación el Portal El Tunal, junto con la prolongación que bifurca la troncal Caracas y sus respectivas estaciones. Esta prolongación fue necesario adecuarla posteriormente. |
| Marzo 4, 2002 | Sin estar completamente terminado el Portal Norte se integran las flotas que vienen de los municipios al norte de Bogotá. A partir de esta fecha las flotas tienen prohibido entrar a la ciudad. El Portal tiene andenes para esa operación. Hay acuerdos previos de reducción de tarifas para los pasajeros, tanto en las flotas como en el sistema Transmilenio. Debido a que no está completa la infraestructura, el transbordo no funcionó bien. Hay paros de transportadores en los municipios*. |
| Marzo 17, 2002 | Se adjudica el contrato para finalizar el Portal Norte: la rampa de acceso de pasajeros y el área administrativa de las oficinas que quedarán en ese Portal. |
| Junio 15, 2002 | Comienzan a operar los buses de TM, que suben por la Jiménez desde la Avenida Caracas. La calzada había sido construida como parte de la Fase I por la administración anterior. La entrada en operación se demoró porque la ruta inicialmente prevista fue objetada por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD). Resuelto el problema un año después, se construyeron dos estaciones paraderos en el Museo del Oro y en la calle 18 con carrera 3ª. Veintitrés rutas se trasladan a las estrechas calles cercanas, causando trancones, contaminación y airadas protestas de vecinos y transportadores.
Dos meses después los adoquines de la calzada de la nueva troncal están destrozados, por el uso del relleno fluido. Fue necesario reconstruir la vía. La demanda de uso cumple las expectativas. |
* Conflictos y acuerdos similares ya se habían producido en la calle 80 y su Portal.
Preparación, diseño y ejecución de Fase II |
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| Fecha | Acción |
| Marzo 8, 2001 | Apenas a dos meses de iniciar la operación, se hace necesario subir los pasajes $50.- por la diferencia entre la tarifa y técnica y la tarifa al usuario. |
| Marzo 24, 2001 | El gobierno comienza muy rápidamente, incluso antes de la presentación del proyecto de Plan de Desarrollo al Concejo: anuncian la próxima apertura de licitación de la troncal de Las Américas, para costear la cual se cuenta con la sobretasa a la gasolina y el aporte concertado con la Nación en diciembre de 2000, luego de expedido el CONPES 3093. |
| Junio 1, 2001 | Se expide mediante decreto el Plan de Desarrollo, en el que se anuncia que en este período se harán las tres troncales NQS, Avenida Las Américas, Avenida Suba. |
| Julio, 2001 | Los contratistas entregan los diseños de la troncal de la Calle 13, entre Puente Aranda y la carrera 10ª. Funcionará independientemente y más adelante se conectará con la troncal de la Avenida de las Américas. |
| Julio, 2001 | Entregan los diseños de la troncal de la Avenida de las Américas. |
| Sep 13, 2001 | Apertura de la licitación para la construcción de la troncal de la Calle 13. Se anuncia como “Arranca la segunda fase de TM” |
| Con esto, se anunció, se dio por terminada la Fase I de Transmilenio en cuanto a construcción de troncales. Sin embargo, se siguió mejorando permanentemente la infraestructura, más allá de atender las deficiencias por el uso del relleno fluido. Por ejemplo, se contrataron los acabados del Portal Norte, y especialmente se adecuaron las vías para la circulación de los buses alimentadores en las cabeceras y las estaciones intermedias del sistema. | |
| Oct 2001 | Nueva alza de $50.- en los pasajes |
| Dic 29 de 2001 | Se abre la licitación para la construcción del tramo de la Avenida de las Américas entre Puente Aranda y Banderas (Ciudad Kennedy) |
| Marzo 10, 2002 | Adjudicación de los diseños de la NQS, que irá entre el puente de la Calle 92 y la entrada de Soacha*. |
| Abril 16, 2002 | Comienzan las obras de la troncal de la calle 13, 4.3 km.. |
| Abril 23, 2002 | Adjudican contratos de construcción para dos tramos de la troncal de Las Américas, entre Puente Aranda y la Carrera 70B y entre este punto y Banderas. |
| Agosto 14, 2002 | Luego de transcurrida la etapa de preconstrucción comienzan los trabajos en la Troncal Las Américas, que empatará con la Calle 13 que ya está en construcción. |
| Sept 11, 2002 | Luego de anuncios explicando las nuevas condiciones para los concesionarios del servicio de bus para Transmilenio de la Fase II, TransMilenio SA hace público oficialmente el memorando informativo para discusión de los interesados en proponer flotas de buses. Como era de esperar, los empresarios interesados los rechazan porque los consideran inviables. |
| Sept 27, 2002 | Configurados los pliegos luego de la discusión, se abre oficialmente la licitación para las concesiones de operación de las flotas de buses necesarias debido a la ampliación del sistema con las nuevas troncales Suba, NQS y Américas-Calle 13. |
| Nov 2002 | Alza de $1000.- en el pasaje del sistema. |
| Nov 27, 2002 | Paro de transporte público tradicional, promovido por APETRANS, la asociación de pequeños transportadores. Exigían alza de pasajes, como se había concedido a Transmilenio, pero la respuesta del alcalde fue la necesidad de que ellos modernizaran la prestación del servicio, afectado por la sobreoferta. Amenazaron con nuevos paros. |
| Nov 29, 2002 | La Nación se compromete con el Distrito a formalizar las vigencias futuras con las cuales puede procederse a la construcción mediante la modalidad de concesión de las otras troncales de la Fase II (NQS y Suba) y Fase III, que comprende Calle 26, Carrera 10ª-7ª y Avenida Boyacá. Estas últimas quedarían a cargo del gobierno siguiente. |
| Dic 8, 2002 | Se cierra el período para participar en la licitación de la operación de las nuevas flotas para las troncales NQS, Suba y Américas. Cinco empresas presentaron propuestas para tres flotas. En este caso, por lo menos sin entrar en detalle, hubo competencia. |
| Enero 28, 2003 | Nuevo paro de transportes, con poco éxito. |
| Feb 3, 2003 | Seleccionados los nuevos operadores de las flotas de buses para las nuevas troncales, aún en construcción. |
| Marzo 13, 2003 | Se abre la licitación para el diseño de la troncal de Suba. |
| Marzo 15, 2003 | Se entrega a AngelCom el recaudo de las estaciones de la Troncal de la calle 13, que entrará en operación antes de que esté lista la Troncal de Las Américas. |
| Marzo, 2003 | Se cierra la licitación para la construcción de la Troncal NQS entre la calle 10 y la calle 92. |
| Marzo, 2003 | Licitación de recaudo para las nuevas troncales |
| Marzo 31, 2003 | Se adjudica la construcción del cuarto tramo de la Troncal Las Américas, desde Banderas hasta la Avenida Ciudad de Cali. |
| Abril 16, 2003 | Bajo el supuesto de que el transporte público colectivo distinto de Transmilenio tendría que seguir operando mientras se construían las troncales, e incluso difícilmente éstas cubrirían toda la ciudad, la alcaldía expide los decretos 112 a 116 para reorganizar el sistema empresarial y crear condiciones para las rutas. Los decretos establecían la prioridad de Transmilenio. No hubo paro, en su lugar los transportadores demandaron los decretos. Un capítulo más de la difícil relación entre los prestadores tradicionales y el gobierno de la ciudad. |
| Mayo 9, 2003 | Adjudicadas obras de la troncal NQS en dos tramos, que cubren desde la calle 92 hasta la calle 10 |
| Mayo 20, 2003 | Comienza la construcción del Portal de Las Américas, la obra de infraestructura más grande de todo el sistema, en parte financiada con crédito del Banco Mundial. |
| Agosto 28, 2003 | Apertura de la licitación para la extensión de la Troncal NQS desde el Portal Américas hasta Soacha. |
| Sept 11, 2003 | Se adjudica la construcción de la NQS entre la calle 10 y la Avenida Villavicencio. Los trabajos comenzarán en febrero del 2004 y se espera que estén listos en 2005. La obra culminó en el tiempo previsto, sin ningún contratiempo. |
| Nov 8, 2003 | Entra en operación la Calle 13 entre la Avda. Caracas y Puente Aranda. Queda prohibido al transporte intermunicipal que proviene del occidente –Funza, Madrid, Mosquera, Facatativá– ir más allá de la carrera 57 (Puente Aranda). |
| Nov 20, 2003 | Comienzan obras de la NQS. |
| Dic 18, 2003 | Ante la entra en operación de la Troncal Américas-Calle 13, se suprimen 13 rutas que se superponen a Transmilenio y otras 54 fueron reestructuradas, sin convertirse por ellos en alimentadoras. |
| Dic 20, 2003 | El alcalde Mockus, próximo a dejar el cargo, y el presidente Álvaro Uribe, inauguran el portal Américas. |
| Dic 21, 2003 | Comienza a operar la Troncal Las Américas, unida a la Troncal de la Calle 13, con alimentadores al Portal Américas y a la estación intermedia en Banderas. |
* La extensión a Soacha tiene una historia propia que daría para varios capítulos. En esta relación de hechos de gobierno se incluye lo mínimo.
Los logros de la continuidad
Para quien conozca los ritmos y retos de la contratación de obra pública, y de pronto también para los que no tengan esta experiencia, la lectura de los dos cuadros los debe dejar exhaustos. Narran otra proeza.
Las obras públicas eran gigantescas: el IDU contrató en 2003 aproximadamente 2,4 billones de pesos. Y sin embargo, se concluyeron sin tropiezos y cumpliendo cronogramas y costos.
Las acciones implican más que obra pública: casi que estrenar la relación entre TRANSMILENIO SA y los operadores en medio de la decisión del gobierno nacional de aumentar el precio de los combustibles, especialmente del diésel, lo que obligó a tres alzas de tarifas durante el período de gobierno. Además, se diseñaron nuevas concesiones con el aprendizaje de la Fase I, se licitaron y se asignaron.
Todo esto convocando y enfrentando a los transportadores tradicionales con sus ritos de vías de hecho. Los decretos de reorganización fueron mal recibidos, pero en esa etapa de su lucha por preservar un negocio arcaico cambiaron las vías de hecho por la polémica jurídica.
Las obras públicas eran gigantescas: el IDU contrató en 2003 aproximadamente 2,4 billones de pesos. Y sin embargo, se concluyeron sin tropiezos y cumpliendo cronogramas y costos.
Integrar el transporte intermunicipal al sistema no fue un asunto fácil. Es notable haber logrado que las rutas de esos vehículos no atravesaran la ciudad a través del sistema Transmilenio.
Los acuerdos con la Nación para contar con los recursos para contratar la obra de infraestructura vial más grande construida hasta le fecha, la Troncal Suba-NQS no fueron fáciles. Conseguir la financiación de los bancos fue también otro reto.
Se completaron así en 2003 seis años de continuidad en este importante sector, el “sistema circulatorio” de la ciudad. Antes de revisar el resultado, conviene conocer los detalles de cómo se logró todo esto, en el siguiente capítulo.
