El raro caso de un alcalde que decidió continuar la obra de su antecesor, de los esfuerzos que esto implicó…y de las primeras consecuencias que tendría el sistema colombiano de planeación por sobresaltos.
Paul Bromberg Z.*
Un alcalde continuista
El desarrollo —y la supervivencia— del sistema Transmilenio (TM) que había inaugurado Enrique Peñalosa dependía de la voluntad y capacidad de ejecución del alcalde siguiente, Antanas Mockus (2001-2003),
Mockus es continuista. En su primer gobierno procuró llevar a feliz término lo que heredó del anterior, Jaime Castro. Mantuvo esta actitud en el segundo gobierno, aunque esta vez se trataba de construir sobre lo que se construyó destruyendo lo que él mismo había construido. Pero TM no era apenas un proyecto en ejecución; era además
- Una buena idea,
- Similar lo que Mockus había propuesto en materia de transporte público en el informe JICA de 1996 (durante su primera alcaldía),
- Un sistema de transporte público operado por sector privado y puesto a marchar con notable pericia técnica y administrativa, y
- Un proyecto viable y conveniente para la ciudad.
Señal de su voluntad de continuidad fue la confirmación en la gerencia de TransMilenio SA de Edgar Enrique Sandoval, quien había desempeñado el cargo desde la creación de la empresa.
Después de los tres años de febril gasto en obra pública del período anterior (se reseñó en la prensa la pinta en algún muro bogotano “Alcalde, más palabras y menos obras”), Mockus entendía que había que continuar el ritmo de obras. Aunque no abandonó su marca de fábrica, la cultura ciudadana, en esta ocasión quería parecerse más a Peñalosa: ser un gerente.
Lo que heredó estaba marchando, pero no fue fácil continuarlo y desarrollarlo.
Grandes Buses Rojos rodando
El éxito de TM fue contundente, y se ajustan a los hechos las declaraciones de sus gestores iniciales: mejor de lo esperado.
Su uso inaugural es el de paseo de vacaciones, además gratuito, en las semanas de sol esplendoroso bogotano, últimos días de diciembre de 2000 y primeros de enero de 2001.
La transición al cobro de $800 que comienza en la segunda semana de enero de 2001 fue suave y continua, aunque —y quizá por ello— un buen número de usuarios seguía subiéndose como programa de vacaciones.
El entusiasmo por el sistema originó colas, porque el sistema de recaudo no estaba funcionando bien (en realidad, no llegó a funcionar bien). Cincuenta y dos buses movilizaron 100.000 personas el primer día de pago y a mediados de febrero ya había 112 buses operando). Solo había alimentadores para las estaciones de cabecera e intermedia de la calle 80. No estaba aún terminada la autopista norte ni el terminal de la 170, y la troncal de la Avenida Caracas llegaba hasta la 6ª, en donde los buses hacían un retorno.
La comparación con Transmilenio, que apenas había comenzado a operar, era abrumadora: TM transportaba diariamente el mismo número de pasajeros del metro, con 139 buses, con una infraestructura que costó a las finanzas públicas una fracción minúscula de los costos del metro.
Aun así, a finales de marzo, ya había 137 buses y TM se consideraba desbordado. En abril 149 buses prestaban un servicio que crecía al ritmo de la demanda, a medida que se iban completando las troncales. En junio, un balance muestra una demanda 36% superior a lo esperado.
El crecimiento fue continuo, acompañado de muchos elogios y pocas críticas, y éstas eran proponiendo mejorar, no haciendo uso de nuestra fracasomanía.
En junio se completó la fase I con la entrada de las troncales de la Autopista Norte y el tramo sur de la Caracas. El supuesto inicial de que estarían operando los 470 buses para una demanda esperada de 650.000 personas fue necesario ajustarlo a 850.000.
Las tarifas
El 8 de marzo, apenas dos meses después del inicio de operaciones, la tarifa subió $50. A mediados de octubre de 2001, se da una nueva alza del pasaje en TM de 50 pesos. Comenzó en enero en 800, quedó en 900 antes de terminar el primer año, 200 pesos por encima de la tarifa diurna de una buseta ejecutiva. En noviembre de 2002 subió a $1000 y el 2 de agosto de 2003 a $1100.
Un logro cultural: en ningún caso hubo incendio de buses, ni protestas de furiosos, ni se redujo la demanda. Si los combustibles subían, las tarifas deben subir; un subsidio requeriría distraer recursos públicos necesarios en otros campos.
Comparación con el metro de Medellín
Llegaron delegaciones de diversos países a mirar y evaluar el nuevo sistema. Los organismos multilaterales de crédito manifestaron su preferencia por este tipo de soluciones a las necesidades de movilización colectiva de las grandes ciudades del tercer mundo.
Ayudó bastante la difusión del informe de la Contraloría sobre la crisis del metro de Medellín a mediados de marzo de 2001, cuyas pérdidas a noviembre de 2000 llegaban a 1,2 billones de pesos y seguían aumentando. Según el reporte de prensa, “…La crisis de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá (ETMVA) es de tal magnitud que puede afectar en un futuro cercano las finanzas del país, pues la Nación tendría que asumir el 100% de la deuda del metro, unos 1.239 millones de dólares.” (lo que en efecto hizo, por un monto mayor). Se divulgó un gigantesco entramado de corrupción para su contratación, se censuró la negativa de la alcaldía de adecuar la tarifa (el pasaje en metro estaba en $600 mientras en TM era $850).
Desde el punto de vista técnico, se puso de presente la gran mentira advertida cuando en 1982 un CONPES lo aprobó a la fuerza, a pesar de las advertencias: “estimaron muchos más pasajeros de los que finalmente se han tenido. Entre 1996 y el 2000 solamente se movilizaron 1,4 millones de pasajeros, mientras que en el papel se estimaron 5,1 millones.”
La comparación con Transmilenio, que apenas había comenzado a operar, era abrumadora: TM transportaba diariamente el mismo número de pasajeros del metro, con 139 buses, con una infraestructura que costó a las finanzas públicas una fracción minúscula de los costos del metro.
Un año después, en 2002, un nuevo CONPES, el 3167 de mayo de ese año (“Política para mejorar el servicio de transporte público urbano de pasajeros”) reitera la abrumadora comparación con el jolglorioso metro de Medellín, ese por el que algunos líderes políticos bogotanos nostálgicos —¿y envidiosos?— sin conocer la historia hoy piden “repetición, repetición”:
“En Bogotá, la inversión pública (cerca de US$195 millones) y privada (estimada en US$100 millones) en el sistema TransMilenio, ha permitido movilizar 640.000 pasajeros al día en su primera fase, con una velocidad promedio de 26 km/h. Estas características contrastan con el Metro de Medellín, donde se invirtieron alrededor de US$2.500 millones (en su totalidad recursos públicos), los cuales a la fecha permiten la movilización de 320.000 pasajeros al día, con una velocidad promedio de 35 km/h.”
¿Del afán no queda sino lozas flojas?
Temprano en ese año inaugural de 2001 comenzaron los cierres de carriles para la reparación de las nuevas calzadas, sobre las cuales había dicho Ignacio de Guzmán: “concreto de 20 centímetros para que dure muchos años”.
En La joya de Bogotá el autor afirma que “cada milímetro de TM fue estudiado en profundidad, al detalle y con diferentes alternativas”, con todo tipo investigaciones, entre ellas sobre “el pavimento para aplicar en cada una de las troncales” (página 40). Y reseña una afirmación de De Guzmán: “¿Hace diez años quién habría pensado que una vía como la Caracas o la autopista Norte podría ser reconstruida en un 100% utilizando concreto rígido, en un lapso de algunos meses?”.
Y no. Se puede pensar, como dijo De Guzmán… pero no resulta. El mismo autor de La joya… afirma a renglón seguido: “Aunque en honor a la verdad, la malla asfáltica está presentando algunas fallas que deben ser corregidas en el futuro”.
Fueron mucho más que “algunas fallas”. Tan solo unos meses después de comenzar a rodar los buses había interrupciones para mantenimiento. Mientras la nueva administración del IDU, en cabeza de María Isabel Patiño, investigaba la causa de fondo, el contratista iba haciendo algunas reparaciones. La cosa se creció hasta que reventó en forma.
Dos problemas que se realimentaban: uso de un material llamado relleno fluido, que no era adecuado a los suelos de Bogotá para soportar el peso de los buses, y la ausencia de drenajes, que el IDU descuidó en su momento. Los contratistas de la Caracas sur se negaron, a pesar de la orden del IDU en el año 2000, a usar esa técnica constructiva, y por eso ese sector no presentó fallas. Pero ese corredor entró a operar apenas en la segunda mitad del año 2001, y ese retardo era lo que Enrique Peñalosa y Andrés Camargo, gerente del IDU en su momento, quisieron evitar.
La platica de las calzadas que emplearon relleno fluido se perdió, pues se encontró que su uso fue una orden del IDU en el año 2000. El error era mayúsculo. Causó problemas a los usuarios, al tráfico mixto, y originó discusiones complejas con los operadores, pues las máquinas se afectaban cuando les habían prometido vías en buen estado.
Respondiendo la pregunta del subtítulo: del afán quedaron muchas lozas flojas, no sólo unas cuantas. Pero también unos buses rodando. El afán no hubiera sido necesario con un sistema político menos adicto a la “planeación por sobresalto”.
Aunque todo esto fue ampliamente discutido por la opinión pública, no deslegitimó el sistema. Los bogotanos siguieron entusiasmados con TM mientras este crecía, incluso cuando se presentaron dificultades de implantación: algunas estaciones fueron insuficientes, los alimentadores eran demorados y no cubrían bien los sectores cercanos a las cabeceras, la compra de pasajes originaba colas interminables, los pasajes subieron de precio varias veces más en el período y claro, había momentos en que los buses estaban llenísimos: “Transmilleno”, se decía. Todos los sistemas exitosos se saturan.
Los empresarios eran los mismos de antes
Muy importante: a pesar de ser socios de los nuevos operadores, los empresarios tradicionales mantuvieron sus reclamos por la nueva competencia ventajosa de TM, y especialmente los pequeños propietarios de buses. Al fin y al cabo, el gobierno anterior había dejado preparado un campo de batalla (ver figura). La primera parte del conflicto, que fue gigantesca, ya fue reseñada y como veremos en capítulos posteriores, se sorteó sin resolverse.
Las finanzas distritales
En la entrevista para el libro La joya de la corona Enrique Peñalosa dice que el 95% de la inversión para poner en operación el sistema Transmilenio era de recursos distritales (página 85).
del afán quedaron muchas lozas flojas, no sólo unas cuantas. Pero también unos buses rodando. El afán no hubiera sido necesario con un sistema político menos adicto a la “planeación por sobresalto”.
La ingeniería administrativa que se diseñó y ejecutó fue notable. Pero los recursos económicos estaban. Peñalosa encontró el buen ordenamiento fiscal que había conseguido la secretaria de hacienda del primer gobierno de Mockus, Carmenza Saldías. Por otro lado, durante ese período las enormes empresas de servicios públicos domiciliarios propiedad de la ciudad superaron la crisis que habían padecido durante muchos años. Esto permitió al gobierno 1998-2000 contar con recursos extraordinarios, en un momento en que la economía del país y por tanto de la ciudad entraban en una recesión brutal, que produjo reducción del PIB y un desempleo superior al 20%.
En buena parte, los ingresos frescos que respaldaron la inversión provinieron de la descapitalización de las empresas del sector eléctrico de Bogotá. El concejo aprobó cupo de endeudamiento, ampliamente posible dado el panorama de mediano plazo, pero el gobierno distrital no ‘hizo la vuelta’, porque esperaba los ingresos de la venta de la ETB a finales de 2000, proceso que fracasó.
El nuevo gobierno descubrió en los primeros meses el estado en había quedado la caja del Distrito. Fue necesario suspender la inversión de ese primer año, mientras se conseguían los recursos para pagar las vigencias futuras de las obras que el gobierno anterior había contratado. El asunto trascendió a la opinión pública, se hicieron los correspondientes desmentidos amparados en los confusos términos presupuestales, y el gobierno decidió afrontar el problema sin dedicarse a mirar el retrovisor.
Fase II
Por el otro lado, María Isabel Patiño en el IDU y Edgar Enrique Sandoval en TM reorientaron sus dependencias para asimilar las lecciones de la Fase I. El nuevo gobierno corrió para terminar la Fase I, definió y diseñó la Fase II, la ejecutó y organizó la puesta en operación e incluso dispuso lo necesario para la Fase III, que estaría a cargo del gobierno siguiente.
Es interesante mirar esta pequeña ventana de tiempo en la que parecía que se podía gobernar más allá de la planeación por sobresalto. Veremos qué pasó en los próximos capítulos.
