El alcalde que siguió a Peñalosa hubiera podido suspender el proyecto Transmilenio. ¿Qué se intentó para asegurar su continuidad?
Paul Bromberg Z.*
El problema de la continuidad
En todos los países democráticos es incierta la continuidad de la gestión de gobierno. Más todavía en los regímenes presidencialistas, donde hay elección en papeleta separada para el jefe del ejecutivo. Un asunto adicional en nuestro régimen puede aumentar las alarmas: la prohibición de la reelección para el período siguiente en el caso de los alcaldes.
Con lo que eso tenga de bueno y de malo, lo cierto es que en el momento en que va esta historia de las decisiones de movilidad en Bogotá (es decir, en el primer gobierno Peñalosa, 1998 a 2000), los períodos eran de tres años apenas y ya vimos cómo se apuntaba a terminar las obras que fueran posibles para obtener el rédito político.
Peñalosa logró mostrar y cosechar algunos resultados de su proyecto bandera, Transmilenio, pero el avance no era suficiente para evitar que el sucesor o sucesora siguiera la costumbre nacional de cambiar las prioridades. ¿Cómo entones se intentó evitar la suspensión del proyecto?
Tres anclajes institucionales
Unos partidos políticos fuertes pueden constituir un anclaje entre períodos de gobierno.
Los partidos políticos son fuertes cuando son exitosos en convocar numerosos electores fieles, con base en una nube de ideas más o menos estable, y son más relevantes que sus personalidades. En Bogotá no hay nada siquiera parecido. Mejor dicho: tenemos todo lo contrario.
Los compromisos jurídicos pueden también asegurar la continuidad de un proyecto.
Peñalosa logró mostrar y cosechar algunos resultados de su proyecto bandera, Transmilenio, pero el avance no era suficiente para evitar que el sucesor o sucesora siguiera la costumbre nacional de cambiar las prioridades. ¿Cómo entones se intentó evitar la suspensión del proyecto?
Peñalosa intentó amarrar a Transmilenio de varias maneras, y como vimos, los operadores, los bancos y las aseguradoras lo exigieron. Los delfines del alcalde no funcionaron. Para evitar “hechos del príncipe”, el príncipe de entonces firmó un compromiso, algo que tiene dientes jurídicos, pero tuvo que contratar aseguradoras. Son “costos de transacción”, porque ‘yo desconfío, tú desconfías, todos desconfían’ hace más difíciles y onerosas las interacciones públicas y privadas.
Las obras contratadas también son un anclaje, como entonces lo fueron los 2/3 de troncal en construcción de Transmilenio y tres de las cinco terminales, estas últimas infraestructuras muy importantes para el éxito del sistema.
Aunque lo veremos más adelante, el alcalde Petro inaugura en Bogotá la indiferencia ante contratos de obra firmados, al suspender el contrato suscrito años atrás de su posesión para construir una troncal de TM ligero por la carrera séptima. Eso sí, el récord imbatible en Latinoamérica lo tiene Andrés Manuel López Obrador, el presidente mexicano, que increíblemente desperdició miles de millones de dólares al suspender la obra del aeropuerto de Texcoco, que el país había tardado 20 años en concertar.
Transmilenio era fácil de matar
A pesar de los compromisos firmados, TM era fácil de matar. Hay varias modalidades de ‘contraticidio’
Por ejemplo, copiar la manera como Peñalosa y su director del IDU, su primo Andrés Camargo, mataron los contratos de mantenimiento de la malla vial que Mockus había tardado dos años en estructurar de manera cuidadosa, conocido por la gente como “el contrato de ICA” (siglas de la firma mexicana Ingenieros Civiles Asociados). Basta con hacerle la vida imposible al contratista. Es como si alguien contratara una firma de arquitectos para construir su vivienda y desde el comienzo se empeña en hacerle imposible el trabajo.
Ambos, el de mantenimiento vial de ICA y el de los operadores, eran contratos complejos, con mucha ingeniería administrativa y financiera. Con mala voluntad por parte del contratante, todo se vuelve un pleito, hasta que el contratista se larga y demanda. Por cierto, ICA ganó la demanda.
En el caso de TM, bajo el discurso impreciso de que los operadores se quedan con todo, un sabotaje por parte del gobierno siguiente podría obtener respaldo de la opinión pública. Y sin caer en multas, con programar un ingreso menos ambicioso de nueva flota y ponerla a competir con operadores tradicionales por la misma troncal, el proyecto se estancaría en esas dos troncales y hasta ahí llegaría el sistema.
El POT esquizofrénico de Peñalosa
Los períodos de gobierno son cortos, y la democracia de audiencia en la que compiten exclusivamente personalidades y no partidos es adicta a planear por sobresalto. Los planeadores se someten a las chifladuras de los ganadores.
Teniendo eso en mente, en Colombia se diseñó una manera de paliar el fenómeno: los planes de ordenamiento territorial llamados POT.
A Enrique Peñalosa le tocó estrenar en 1998 la Ley 388 de ordenamiento territorial, que obligaba a los municipios a diseñar un plan de mediano plazo (tres períodos de alcalde, que en ese entonces equivalía a 9 años) que llamaron Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y daba los lineamientos generales para elaborarlo.
Durante sus dos primeros años el gobierno trabajó febrilmente, a razón de contratos por varios (¡bastantes!) miles de millones de pesos. El proyecto de POT se presentó al Concejo de Bogotá el 3 de mayo de 2000, y se expidió por decreto, el 619 de julio de 2000.
Durante este período de estudio el alcalde no había repudiado el metro, así que un protagonista del POT fue la ilusión de esa máquina maravillosa, casi un platillo volador, que los bogotanos pobres podían montar para su viaje de un extremo de la ciudad a otro, con tan solo mostrar la cédula: el maravilloso metro de FONADE.
En el POT se llamó Sistema Integrado de Transporte Masivo por el esfuerzo retórico para conseguir la firma del acuerdo Nación – Distrito de 1995. Por ese esfuerzo retórico resultó necesario incluir en el contrato de diseño conceptual del metro algo que lo hiciera parecer “integral”. Se hizo mediante unas “grandes rutas de buses estructurantes”.
Para su área urbana, el POT declara a la ciudad como “densa y compacta”, con un “sistema de movilidad estructurado a partir del sistema de buses por troncales, la primera línea de metro” que no se hará “y otros corredores principales de transporte público urbano e interurbano” (artículo 6).
El POT de Peñalosa divide la ciudad en “piezas urbanas” dentro de las cuales habrá desarrollos para cumplir los propósitos declarados. Dedica una considerable extensión a imaginar lo que pasará en cada pieza. Por algunas de ellas pasa el metro que no se hará:
- La operación Centro Empresarial Avenida Chile Calle 100… “contempla, la introducción del corredor de transporte masivo y el proyecto de renovación de la avenida Caracas con avenida Chile en donde se localizará la estación de metro” que no se hará.
- “La operación Río Fucha/Avenida Primero de Mayo…” tiene una sub operación que “…se compone de un núcleo central que reúne el centro comercial, la futura estación de metro” que no se hará “y el Parque Mundo Aventura…”.
- La operación Las Ferias/Boyacá es una nueva centralidad urbana que “se organizará sobre la avenida Chile, la cual se transformará mediante la implementación del sistema Metro” que no se hará “en el eje principal de la actividad urbana de la pieza”. “Contempla la zona de renovación de la estación de metro” que no se hará. También “la introducción de dos nuevos polos, correspondientes a las estaciones de Metrópolis y Zarzamora” que no se harán.
- En la operación Tintal del Borde Occidental “el eje avenida Tintal… se complementará con el desarrollo del Parque El Porvenir y la estación terminal del Metro” que no se hará. La Centralidad zonal El Porvenir se desarrollará sobre tres nodos, uno de ellos “aprovechando la estación de metro” que no se hará.
- La operación Jaboque/Engativá se basará en “el corredor troncal de la calle 80 y la primera línea de metro” que no se hará. La Centralidad álamos “se potenciará con la puesta en marcha de la primera línea de metro” que no se hará.
Esto en cuanto a las decisiones urbanísticas que convocan reglamentos de usos del suelo, tratamientos, eventualmente obra pública, que cambiarán los precios del suelo y movilizarán a los promotores urbanos por el paso del metro que no se hará.
También el transporte mismo tiene sus capítulos porque se trata de un “sistema general”. En la “política sobre vialidad y transporte” el primer punto es “Poner en marcha el Sistema Integrado de Transporte Masivo, conformado por el Sistema Metro Línea 1” que no se hará, “el Sistema de Transporte Masivo por Corredores Preferenciales Troncales” que no tiene nada que ver con las ‘grandes rutas de buses estructurantes’ “y el Sistema de Ciclorrutas.”
Y cuando se entra a los artículos específicos de sistemas generales, ahí sí detalla el POT el metro de FONADE que no se hará con todas sus estaciones que tampoco. Se llega incluso a estipular que habrá dos etapas, y en los artículos finales se fijan los plazos. Para 2007 estaríamos volando en platillo.
Cierto, el prolijo POT (517 artículos llenos de excesos de gobierno) contenía las troncales y alcanzó a poner la palabra Transmilenio ocho veces (mientras el metro que no se hará está 18 veces). Hace una lista de 22 troncales.
Como mecanismo de anclaje de Transmilenio, el POT resultó más bien un estorbo.
El timonazo de Andrés Pastrana, ahora presidente (el CONPES 3093 de 2000).
“No llegamos con facilidad –declara Enrique Peñalosa en la entrevista en La joya de Bogotá– a la modificación del convenio con la Nación, para pasarle los recursos a TransMilenio. En el gobierno nacional fueron escépticos, como casi todo el mundo, hasta último momento. Sólo en noviembre del año 2000 se aprobó el CONPES para hacer la modificación al convenio y sólo el 4 de diciembre… firmamos el nuevo convenio con el Gobierno Nacional, que hacía posible canalizar recursos a TransMilenio” (página 85).
En un capítulo anterior de este dossier había dicho que el presidente Andrés Pastrana, una vez que logró que alguien distinto de él anunciara que no habría metro en Bogotá, acabó por ceder ante el metro de Samper para salirse con la suya e impulsar una opción en la cual él tenía mayor fe. Es posible que los detalles fueran arduamente discutidos, pero la cercanía era tan evidente, que el 1º de junio de 2000 el director del DNP había declarado que “Transmilenio es la solución”.
La contundencia de las consideraciones técnicas, se piensa, debe ser un anclaje que promueva la continuidad. Pero no. Este CONPES que se declara de seguimiento al CONPES 2999 de 1998 (gobierno Samper) lo cambia por completo: lo “modifica y reemplaza” (página 8).
Para no quedar mal (supongo) aluden a la difícil situación fiscal que impidió cumplir los acuerdos firmados por Samper. A la conocida crisis de 1998 sumaron “la reconstrucción del eje cafetero, la capitalización y el fortalecimiento patrimonial de la banca pública, la reliquidación de los créditos hipotecarios, los efectos fiscales de algunos fallos judiciales y los costos derivados de la situación de orden público” que “exigen esfuerzos fiscales adicionales a los previstos”.
Por eso “se hizo necesario el estudio, en forma conjunta con el Distrito, de otra alternativa de sistema de transporte público urbano…”, sin añadir que era desde el comienzo la que ellos preferían. Ahora se unen a Peñalosa, que cambió de opinión aunque lo niegue.
“Esa alternativa, en adelante denominada TransMilenio, se basó en el desarrollo del sistema de buses de la ciudad a partir del componente flexible de la PLM (risas) adelantada por el Distrito”. El componente flexible de una línea que no se hará, menos si con este CONPES la Nación se une a la financiación de 24 troncales, según indica el cuadro siguiente:
Es notable la contundencia con que la comparación entre la PLM y TransMilenio acaba con la primera:
Costos: “El costo estimado de la infraestructura del Sistema TransMilenio asciende a US$ 1.970 millones de 2000 mientras que los costos calculados para la PLM, incluyendo los costos financieros (US$ 1.421 millones), son US$ 4.007 millones de 2000… El costo por kilómetro calculado para TransMilenio es de US$5.0 mill /km equivalente al 5% del costo por kilómetro estimado para la PLM (US$ 107 mill/km)”.
Impacto técnico económico. “Los beneficios estimados son los siguientes: i) ahorro en tiempo de viaje por mayor velocidad de desplazamiento; ii) ahorro en costos operacionales debido a eficiencias en la operación y mantenimiento de los buses; y iii) generación de empleos en la industria automotriz, empleos temporales directos e indirectos en obras de infraestructura y empleos permanentes en la operación del sistema.”
“Los indicadores de TransMilenio para horizontes de evaluación similares son cerca de 2 veces mayores a los de la PLM. La relación beneficio/costo muestra cómo para un periodo de evaluación de 15 años los beneficios generados por TransMilenio serán prácticamente el doble de sus costos (2.16), mientras que los beneficios de la PLM serían casi iguales a sus costos (1.06).” (Ver cuadro tomado del documento CONPES).
Impacto espacial. “El desarrollo de la totalidad del sistema TransMilenio alcanzará una cobertura del 85% del área urbana, mientras que la PLM cubriría el 8%” (ver gráfica, tomada del documento CONPES; obsérvese el recorte del ramal norte del metro que no se hará, que ahora terminaría en Metrópolis).
Impacto fiscal: “El valor presente neto (VPN) de los aportes para TransMilenio es inferior en cerca de 50% al de los aportes requeridos para la PLM y nunca superan los US$ 100 millones en un año”.
Distribución de los aportes entre la Nación y el Distrito. “Los aportes serán US$ 1.296 millones constantes del 2000 de la Nación y US$ 674 millones del Distrito para un total de US$ 1.970 millones. Lo anterior, equivale a una participación estimada de la Nación en el financiamiento del 66% del sistema”. En la gráfica siguiente están los flujos comparados de la Nación para metro y TransMilenio. En el metro se atendería el 8% de las necesidades de viaje, con TransMilenio, el 80% de las necesidades de viaje (Documento CONPES, página 9).
En palabras francas: ¿A qué imbécil se le ocurrió hacer un metro? ¡De la que nos salvamos!’.
Vemos entonces que si bien los mismos técnicos habían concluido tres años antes que el metro era necesario y era una buena solución, en esta ocasión demostraron de manera contundente que no era, lo firmaron en un documento y le pusieron dientes: unas semanas después, el alcalde a punto de salir y el presidente exalcalde Pastrana habían aprobado las vigencias futuras, dentro de las normas correspondientes de los dos niveles territoriales.
Este documento, con compromiso de financiación por parte del nivel nacional, es un tremendo anclaje de continuidad… siempre y cuando el alcalde, por lo menos el siguiente, esté de acuerdo en continuar Transmilenio.
Anclas débiles
Se trabajó a marchas forzadas, tomando riesgos que acabaron con funcionarios en la cárcel (como veremos), para un anclaje más: que esos Grandes Buses Rojos fueran anclajes.
Vemos entonces que si bien los mismos técnicos habían concluido tres años antes que el metro era necesario y era una buena solución, en esta ocasión demostraron de manera contundente que no era, lo firmaron en un documento y le pusieron dientes: unas semanas después, el alcalde a punto de salir y el presidente exalcalde Pastrana habían aprobado las vigencias futuras, dentro de las normas correspondientes de los dos niveles territoriales.
Los buses comenzaron a rodar el 16 de diciembre de 2000, como distracción vacacional, sin cobrar pasaje. El 7 de enero de 2001, una semana después de posesionado el nuevo alcalde, se comenzó a cobrar. El período de adaptación, no planeado, fue funcional: Bogotá a media marcha.
Los conflictos y las dificultades propias de implantar algo nuevo y complejo quizá incluso hacían políticamente más fácil matar a Transmilenio que empujarlo adelante. Que el alcalde siguiente optara por esto último fue lo que le dio impulso.
En un sistema político como el nuestro, y a pesar de las anclas impuestas, lo crucial era la decisión del sucesor: “Colombianos: ¿queréis democracia? Ahí la tenéis”.
