La decisión inicial

La modernización del transporte colectivo fue un objetivo central del diseño de Transmilenio, pero no de cualquier forma, sino de modo que quedaran en manos privadas las tareas de comprar buses, mantenerlos, contratar y administrar los conductores, comprar los insumos de operación, en fin, todo lo que entraña el día a día de la operación.

Esto a partir de las rutas iniciales que se pusieron a operar de afán: una troncal completa y la tercera parte de una segunda troncal.

Para vencer la oposición política de las empresas que entonces prestaban el servicio, la Alcaldía optó por convocarlas a ser los operadores del nuevo sistema.

Pero la transición entre el viejo y el nuevo modelo no funcionó, porque el nuevo negocio simplemente se añadió al anterior. Tal vez no se pensó siquiera en cómo hacer la transición, porque en vez de eso la Alcaldía se preparó para dar una batalla política contra esos empresarios que naturalmente se oponían a Transmilenio. Esto fue parte de lo que vengo llamando la planeación a sobresaltos.

Lea en Razón Pública: Dossier móvil sobre el trancón, 12. Transmilenio: ¿quién cobra menos?

Nuestro sector público y nuestro sector privado

Contamos con un sistema político afiliado a la planeación por sobresalto. Y, por otro lado, no somos una sociedad de emprendedores. Hoy parece que es la moda política valorar el emprendimiento, siempre y cuando no se pase de una tienda de barrio.

En una economía de emprendedores —lo cual exige seguridad jurídica, y también capital social, en cuya escasez los colombianos somos líderes mundiales— cabría esperar que la combinación entre una buena oportunidad de negocio, por un lado, y riesgos por el otro, determinara los costos financieros y la distribución justa de los rendimientos.

Como eso no es lo nuestro, ocurrió lo inevitable. El Distrito se quedó con los riesgos importantes y las empresas y los bancos con los rendimientos. “Es lo que da la tierrita…”.

Historia parcializada

Transmilenio; la joya de Bogotá cumple más o menos el papel de historia oficial del comienzo del sistema. Su autor tuvo libertad para escribir con pleno acceso a la documentación y entrevistas a protagonistas del proceso, pero decidió escribir una hagiografía.

De entrada, debe notarse la escasez de testimonios de los actores más importantes del proceso, es decir, de los empresarios del transporte. El autor se limitó a transcribir parte de un artículo de la revista Dinero de diciembre de 2002. Transcribo: “[Víctor Raúl] Martínez dirige actualmente SI99… con 165 buses articulados… que agrupa a cerca de 27 empresas de transporte y a 490 dueños de buses y busetas… la única en la que todos los socios son transportadores tradicionales de Bogotá. … [P]uso a hablar a los transportadores no de afiliación de buses y guerra del centavo, sino de esquemas de reducción de costos, desarrollo tecnológico y protección ambiental…”.

La fórmula financiera

Uno de los principios básicos del sistema era su autosostenibilidad, o sea que, después de un período inicial, los pasajes deben financiar todos los costos de la operación, de manera que en las siguientes concesiones no fuera necesario invertir más recursos públicos.

En los contratos de Fase I la remuneración para cada período de pago se estableció sobre las bases que indica la gráfica siguiente:

Dicho de otra manera: se multiplica el número de pasajeros totales (P_tot) durante el período por una tarifa técnica (T_tec) calculada para incluir todos los costos. El resultado puede ser mayor que el valor efectivamente recaudado, porque el pasajero paga una tarifa al usuario (T_us) que puede ser menor que T_tec . En este caso el faltante se toma de un Fondo Principal para garantizar la autosostenibilidad.

Este Fondo se creó con un depósito inicial del presupuesto distrital. Cuando la tarifa al usuario es mayor que la tarifa técnica, el excedente alimenta el Fondo Principal. Ese es el mecanismo económico para hacer que el sistema sea autosostenible.

La bolsa a distribuir es entonces un monto igual a P_tot X T_tec :

• El 3% va para pagar los costos de la empresa TransMilenio S.A. (TMSA);
• Un porcentaje que no puede ser mayor del 0,5% va para el administrador fiduciario;
• Al recaudador le corresponde el monto que resulte de multiplicar el costo calculado de recaudar y vender tarjetas por el número de pasajeros.
• Otra porción va a los alimentadores, y
• El resto de la bolsa se reparte entre los operadores según el número de kilómetros recorridos por cada flota, multiplicado por el costo de operación calculado por kilómetro.

Hay otros detalles, uno de ellos muy relevante: cada mes el costo de la operación del bus por kilómetro se calcula a partir del valor inicial de la oferta, más el aumento en los costos de una canasta que incluye combustible, neumáticos, lubricantes, mantenimiento + repuestos, salarios y costos fijos. Es decir, el valor inicial de su oferta (aquél por el que no compitieron), se arrastra durante toda la vigencia del contrato de concesión.

El riesgo de las tarifas políticas

La cantidad de recursos disponibles para a los operadores depende sobre todo de las tarifas al usuario, y éstas no las fija TM, sino el alcalde.

Pero vendrán nuevos alcaldes. Si alguno decide no atender la necesidad de aumentar la tarifa al usuario, el Fondo Principal se agotaría y TMSA tendría que hacer piruetas para pagar a los operadores, éstos también para pagar los costos variables y los créditos a los bancos, éstos también para recuperar su capital y percibir sus intereses.

Los contratos firmados con cada uno de los operadores de Fase I establecen que el riesgo de las tarifas políticas debe ser asumido por TMSA. Así, la cláusula 94 dice que “El alcalde mayor de Bogotá… suscribirá un compromiso o acuerdo… que trasladará [al distrito] el riesgo”.

Y así fue. El 30 de marzo de 2000 el CONFIS distrital autorizó al alcalde a firmar un Acuerdo de respaldo “con el propósito de formalizar el compromiso institucional de la Administración Distrital frente a la permanencia, continuidad y adecuado funcionamiento del Sistema de Transporte Público Masivo de Pasajeros en Santa Fe de Bogotá, así como evitar que un acto de autoridad considerado contractualmente en el derecho administrativo como “Hecho del Príncipe” cause detrimento en los ingresos del Sistema TransMilenio”.

En el literal c, el alcalde se compromete a “respetar la estructura tarifaria de carácter técnico convencionalmente establecida para el Sistema TransMilenio y [a] abstenerse de establecer para el Sistema TransMilenio tarifas que se encuentren por debajo del valor que corresponda a la determinación técnica de la tarifa al usuario.”

El literal d subsana las tarifas políticas, en caso de que resulte un príncipe caprichoso: mediante el Acuerdo, el príncipe debe “mediante la apropiación presupuestal [aportar] … la suma necesaria para mantener el nivel de ingresos que se hubiera obtenido por la aplicación de la tarifa técnica contractualmente establecida para el Sistema TransMilenio.”

Convenciendo a las aseguradoras

Entre las dificultades que hubo de afrontar para poner en marcha Transmilenio, Peñalosa nos informa en la entrevista incluida en La Joya… (página 90) que “…fue necesario postergar el cierre [del período de presentación de ofertas de la licitación] hasta marzo de 2000, pues las empresas aseguradoras no querían otorgar los seguros requeridos”.

Y aquí debo aclarar cómo funcionan las pólizas de cumplimiento en los contratos con el Estado.  La legislación colombiana exige que el contratista consiga y pague un seguro de cumplimiento. La póliza se suscribe no por todo el valor del contrato, sino por una porción de él. La empresa aseguradora garantiza el pago al contratante de lo pactado en las cláusulas de incumplimiento que castigan al contratista; después la empresa aseguradora se va a las garantías que le ofreció el contratista para recuperar su dinero, lo cual no siempre es posible. Ahí está el riesgo en el que incurre la aseguradora. Ella verá cómo valora el riesgo según sus cálculos actuariales y según la capacidad económica del contratista, y para protegerse puede acudir a una reaseguradora internacional.

Y continúa Peñalosa: “TransMilenio S. A. contrató incluso los servicios de un consultor experto en seguros, porque ni McKinsey ni los banqueros de inversión ni los asesores jurídicos sabían cómo comunicarse adecuadamente con ese sector tan especializado. Lograrlo fue otro éxito de Ignacio de Guzmán.”

La primera afirmación sorprende, pero dejémosla de lado. La segunda es un elogio merecido a De Guzmán. Ni el autor de La joya… ni Peñalosa en su entrevista nos cuentan cómo lo consiguió. ¿Fueron solamente sus dotes de persuasión? Seguramente éstas fueron necesarias, pero hubo algo más.

El impase trascendió a la prensa: “Nadie quiere asegurar a Transmilenio”, titula El Tiempo el 23 de febrero de 2000. Mientras las aseguradoras colombianas parecían dispuestas a expedir las pólizas, las reaseguradoras se negaron: las multas “por nimiedades, como que un bus no pare en una estación o que alguno de los vehículos tenga inconvenientes mecánicos” son excesivas… “Los aspirantes quieren que TransMilenio modifique las cláusulas”. Seguramente eso se hizo.

Convenciendo a los bancos

La historia semi oficial permite entrever el drama de la financiación, aunque por haber elegido la epopeya pasa por alto detalles importantes de la solución.

Peñalosa declara en su entrevista: “Cuando finalmente se firmaron los contratos [añado: aprobadas las pólizas que aseguraban el cumplimiento de los contratistas] apareció un obstáculo imprevisto y enorme: los bancos no querían prestar a las empresas adjudicatarias lo que necesitaban para la adquisición de los buses.”

¡Jodás, Enrique! No es creíble que con tanto consultor mega-experto esto apareciera como imprevisto… ¡cuando ya se habían firmado contratos, ya estaban en construcción paraderos de plataforma alta en separadores y ya se estaba negociando con los productores la fabricación y venta de 470 buses con diseño específico!

Continúa Peñalosa: “Convencerlos fue largo y difícil. Fue incluso necesario recordarles que esto podía dañar sus relaciones con el Distrito, que en ese momento era la principal fuente de recursos del sistema financiero colombiano.”

La conducta del alcalde es difícil de confesar, así que se le puede creer. ¿Fue este suave chantaje en forma de ‘ayuda de memoria’ lo que hizo ceder a los bancos?

La fuerza del argumento ‘persuasivo’ estaba en la condición especial que vivía el gobierno distrital. El país sufría la peor crisis económica desde los años 30, pero el gobierno distrital estaba gozando de condiciones especiales, por los recursos de la descapitalización de las empresas de energía, y por los cupos de endeudamiento amparados en la buena gestión fiscal de los dos gobiernos anteriores y en la expectativa de la venta de la ETB.

Con esos recursos Peñalosa pudo hacer la infraestructura de las troncales y adelantó muchas obras. Algunas de consumo conspicuo y otras, como las que quedaron en el Plan de Desarrollo bajo el nombre de desmarginalización de barrios, fueron de impacto social  (aunque no le dieron los réditos políticos esperables a los delfines del alcalde cuando se presentaron como candidatos).

Y se gastó mucho en publicidad. Peñalosa se convirtió en el gran anunciante de los medios de comunicación en un período para éstos de verdaderas vacas flacas. El diario El Tiempo le otorgó un premio (de dudosos méritos, ciertamente) por ello. Y el alcalde llamaba a los medios amenazando castigo por algún comentario que consideraba incluso ligeramente crítico.

Así que no es extraño que hubiera también amenazado a algunos bancos, denotándolo como “recordarles que esto podía dañar sus relaciones con el Distrito”.

Volvamos a La Joya. Según esta historia semi oficial, los malos de la película son los banqueros: “… [en un] país donde el sector financiero no arriesga un peso si no va a la fija…Ponían en duda la capacidad de pago de los inexpertos empresarios, para quienes, además, la única prenda de garantía era el futuro del proyecto. Según la alcaldía este era un proyecto para apostarle “a ojo cerrado”, pues no había ninguna duda sobre el éxito, pero “banquero es banquero”, dicen por ahí…” “El alcalde habló personalmente con cada uno de los presidentes de estas entidades financieras para comprometerlos en el proyecto en la seguridad que para ellos también era un buen negocio” (página 40)…”·

“[L]a platica llegó luego de que los nuevos empresarios del transporte dejaron como garantía casas, vehículos y otras propiedades que estaban a su alcance. Sin embargo, eso no fue suficiente para convencer a los dueños de la plata…Aseguran quienes estaban al frente de la obra, que fue necesario organizarles varios periplos por el proyecto para que concientizaran de que TM era irreversible y que las troncales de la Caracas y la 80 iban en proceso para hacer realidad el nuevo sistema de transporte masivo que iba a tener la ciudad en el inmediato futuro” (página 42).

Cierto, los banqueros no arriesgan… el dinero de los demás, que tienen en sus cuentas. ¿Cuál es el grado de riesgo que puede aceptar una banca regulada como la nuestra? ¿La promesa de un alcalde de que algo que no existe va a existir, pero sin ninguna certeza de si el alcalde siguiente va a sabotear la operación del sistema?

Todo esto: persuasión, viaje en helicóptero, pignoración de bienes personales por unos pocos miles de millones para amparar créditos por cientos de miles de millones, ¿fue suficiente?

Los contratos y sus garantías

Tal vez no. Una de las prendas de garantía es el Acuerdo de respaldo que mencioné más arriba.  Estos compromisos pueden hacerse valer mediante demandas prolongadas. Se necesitaba algo más: seguros.

El primero de junio El Tiempo tituló: “Asegurada Transmilenio”. “[A]sí como las compañías que tienen adjudicados contratos para la operación de las troncales de la calle 80, avenida Caracas y autopista Norte deben comprar una póliza que avale el cumplimiento de las obligaciones que adquirió, Transmilenio también debe, en algunas ocasiones, constituir seguros para los contratos que maneja”.

El mayor riesgo de todos

El riesgo principal de cualquier negocio es la falta de clientes.

En el modelo de negocio de Transmilenio el riesgo de escasez de pasajeros no lo corre el operador privado, porque a éste se le paga por kilómetro recorrido y no por el número de personas que transporte.

Lo anterior no es problema para el operador del bus, pero sí para el gestor del sistema porque el faltante de ingresos por escasez de pasajeros tiene que ser cubierto por el Fondo Principal, que en últimas se alimenta del presupuesto distrital.

Para disminuir ese riesgo, el gestor tiene la opción de controlar la frecuencia del despacho de buses.

Pero si reduce esta frecuencia disminuye el número de kilómetros recorridos, de los cuales depende la retribución al operador.

Este operador tiene programado un flujo de pago de intereses de la deuda y de amortización del capital, que es lo que quieren tener claro los bancos. No sólo los bancos: con sus ingresos corrientes el operador paga salarios a conductores de contrato a término indefinido. Así que, sin una garantía sobre los kilómetros por recorrer, ni los operadores ni sus financiadores le jalaban al negocio.

Transmilenio tuvo que asumir este riesgo. En la cláusula 102 se aclara que “el diseño del plazo del contrato… permite garantizar un uso promedio de la flota determinado” (850.000 km en 10 años) y a renglón seguido la obligación de TMSA de “remunerar el capital inactivo del concesionario” si los buses no pueden circular por decisiones del gestor.

Nuevamente: ésta es una garantía para los operadores y para los bancos, pero posiblemente mediante pleito. Para protegerse, TMSA tuvo que suscribir pólizas de seguro: “Mediante la póliza que TRANSMILENIO S.A. otorgará a favor del CONCESIONARIO, la compañía aseguradora asumirá el riesgo del que de otra manera participaría TRANSMILENIO S.A…”, dice la cláusula contractual.

El balance

Las prevenciones de las empresas, de los bancos y de las aseguradoras estuvieron plenamente justificadas; el traslado de los riesgos del negocio al Distrito igualmente. Si se quería lograr la transformación, era el gobierno el que debía correr los riesgos.

¿Se hicieron realidad esos riesgos? ¿Funcionó la cosa? En el siguiente capítulo trataremos el problema de la continuidad de las políticas públicas, aplicándolo al caso concreto de Transmilenio. Luego pasaremos a ver qué pasó.

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